二十一世纪以来,我国房地产业蓬勃发展,与之相应,对房地产市场的有效调控和引导日益受到重视,依法收回闲置国有建设用地使用权成为遏止囤地炒地、抑制房地产价格过快上涨的重要措施,由此引发的纠纷也是频频见诸报端。尽管闲置国有建设用地使用权收回制度已经确立于我国土地法律制度体系,但并没有形成规范的表达,立法及有关规范性文件中出现“收回闲置国有建设用地使用权”“收回闲置土地使用权”或“收回闲置土地”等诸多不同的表达,这些表达侧重于对原国有建设用地使用权人无权再使用国有建设用地这一生活事实的白描,没有立基于国有建设用地使用权的用益物权属性,进而使用规范的法律概念揭明国有建设用地使用权变动的法律逻辑。将闲置国有建设用地使用权收回纳入用益物权变动的逻辑是未来相关法律、法规以及其他规范性文件完善的前提。循此路径,闲置国有建设用地使用权收回的权利基础、生成逻辑、实现程序以及法律后果均需认真对待。本文聚焦于这些制度建设的薄弱环节,对闲置国有建设用地使用权收回的实践样态和规范模式进行分析,在此基础上厘定问题的所在,寻求问题的解决。本文以对司法数据的分析切入,通过系统地梳理闲置国有建设用地使用权收回的案例,全景式地展现该制度司法运行的实然状态:案例的时间和地域集聚态势明显,法院基本依循“行政处罚路径”审理闲置国有建设用地使用权收回案件,将闲置国有建设用地使用权收回视为自然资源主管部门行使行政处罚权的结果。行政执法和司法实践中的混乱和龃龉昭然若揭,本文在考察收回制度实际运行状况的基础上,提炼出闲置国有建设用地使用权收回乱象产生的根本原因在于“权力驱动型”收回制度及其适用。该规范模式以国家对国有建设用地的行政管理权为依据,以行政处罚作为主要手段,以国有建设用地使用权的消灭为结果。其强调“纵向隶属强制”,依托公权力的发动达到规范国有建设用地利用秩序,呈现出启动的随意性、实施的强制性、方式的无偿性以及结果的不确定性的运行特点。在实际运行中,“权力驱动型”收回制度面临着执法主体角色错位的窘境,深陷“运动式治理”、“选择性执法”的泥沼,缺乏对使用权人以及利害关系人利益的保护,由此形成的相关制度也无法因势利导地纳入民事法律体系,从成熟的民事法律体系中汲取制度完善的资源,实有升级、转型之必要。为发挥市场在土地资源配置中的决定性作用提供法权构造和法权资源,“权利行使型”闲置国有建设用地使用权收回制度为转型的应然之选。该规范模式立基于“权利的横向互动”,以权利、义务、责任的运行逻辑助推土地资源配置秩序的形成。闲置国有建设用地使用权的收回由此回归私法范畴,被阐释为终止权的发生及行使。终止权的法律性质是形成权,具有单方性、特定性、严格限定性等诸多特点。依凭终止权行使原理,能够厘清闲置国有建设用地使用权收回的主体,权利行使的具体限制以及相应的法律后果。相较于“权力驱动型”收回制度,“权利行使型”收回制度的优势在于增强了收回制度的体系适应性,提升了制度运行的法治化水平,避免“运动式治理”和“选择性执法”,有利于维护国有建设用地使用权人和利害关系人的利益,实现了与既有民事法律体系的衔接。与此同时,立基于《民法典》《城市房地产管理法》《土地管理法》,本文试图通过解释论和立法论的作业将“权利行使型”收回制度落实于民事法律制度体系之中。循此目标,从规范基础构建的视角,扩张解释《民法典》第199条的规定,将终止权确定为形成权的种类之一,明确终止权的除斥期间。运用法律解释技术,促成终止权的行使为《民法典》第358条确立的建设用地使用权提前收回制度所吸纳,同时,对《城市房地产管理法》《土地管理法》以及《闲置土地处置办法》的相关规定予以修订,使“权利行使型”收回制度具体落地于我国现行法律体系。