自20世纪90年代以来,“焦作房产纠纷案”引起人们对行政争议与民事争议交织问题的广泛关注。此后,学界和实务界均积极探索审理行政争议与民事争议交织案件的最佳模式,归结起来,主要包括分开审理与一并审理两种模式。依据案件的具体情况,分开审理模式又可分为先行后民、先民后行、行政附带民事诉讼、民事附带行政诉讼等。耦合于2014年立法机关对《行政诉讼法》进行修改的契机,此次修法不仅剔除了“维护行政职权”这一长期受人诟病的立法目的,而且还增添了“解决行政争议”的立法目的。立法目的的变迁为行政审判制度走向提供了重要的“风向标”。从行政诉讼制度的整体构建上看,为实现解决行政争议的目的,此次修法设置了一系列相应的配套机制,而行政诉讼一并审理民事争议制度就是其中之一。但实践中,该制度自建立后却一直处于“宣示”状态,并未有效发挥出应有效能。纵观该制度建立后的研究文献发现,学界对行政诉讼一并审理民事争议制度的研究寥寥无几,鲜有的文献也仅是聚焦于分析该制度在实践中的运行效果以及个别程序的改善,作者也多为实务工作者,而对于该制度的理论研究、以及对该制度优化路径的系统性研究却相对薄弱。基于此,在秉持实质性解决行政争议的理念下,致力从理论与实践两方面对行政诉讼一并审理民事争议制度进行系统研究,灵活运用文献研究、历史研究、实证研究、比较研究、规范分析等多种研究方法,厘清行政诉讼一并审理民事争议制度的基本争议点,并结合实践运行情况,优化关键环节及保障机制,冀望对未来行政诉讼一并审理民事争议制度司法解释的建立有所贡献。为此,全文共分为五章展开论述。第一章总论部分,重点阐述行政诉讼一并审理民事争议制度的基本问题。首先,从产生背景、实践探索、法制发展三个方面观察行政诉讼一并审理民事争议制度的变迁历程,进而表明该制度在法律上大体经历了“初试奠基期——稳定成长期——细化完善期”三个阶段。其中,由于各地法院曾对行政争议与民事争议交织案件以行政附带民事诉讼制度进行相关试点工作,导致行政诉讼一并审理民事争议制度自建立以来一直被当作行政附带民事诉讼或者行政附带民事诉讼的一种形式来对待,从而引发二者概念上的混同。其次,分析行政诉讼一并审理民事争议制度的特性与价值,一方面是为体现该制度本身具有不同于普通行政诉讼的特殊之处,另一方面也是为后续优化行政诉讼一并审理民事争议制度提供根本依据。最后,通过从制度起源、审理模式与价值追求等三方面辨析行政诉讼一并审理民事争议制度与行政附带民事诉讼制度之间的具体差异,从而证明二者并非同一制度,也不存在任何的包含关系。行政诉讼一并审理民事争议制度适用于行政争议与民事争议难以分离的交织案件,旨在实质性解决案件争议。而行政附带民事诉讼制度适用于行政争议与民事争议可相互分离的交织案件,旨在提高诉讼效率。第二章探析行政诉讼一并审理民事争议制度的运行现状及成因。一方面通过以实证分析的方法探析出该制度在实践中的具体运行样态,经汇总概括可知,当前该制度主要呈现整体适用率低、案由多元化、不予适用范围宽泛等三方面样态。另一方面,在结合现有法律规定的基础上,挖掘出行政诉讼一并审理民事争议制度运转不良存在的内在与外在两方面原因,其中内在成因主要表现为以行政行为类型框定适用范围具有局限性、立案审查程序随意无序、过分尊重当事人的程序选择权、地方法院诉判不一现象严重等四方面。以司法机关的行为为研究视角,外在成因则表现为能动性欠缺、传统诉讼模式固化以及法官“趋利避害”倾向严重等方面。基于内在成因与外在成因的双重强压,致使行政诉讼一并审理民事争议制度始终未被有效激活,难以实现实质性解决行政争议的目标。第三章论证行政诉讼一并审理民事争议制度设立的正当性。一是该制度是对实质性解决行政争议的积极回应。修改后的《行政诉讼法》将“解决行政争议”作为其立法目的之一,实践中,更是将“实质性解决行政争议”视为人民法院行政审判工作的主要任务。行政争议与民事争议交织案件作为引起“程序空转”“案结事未了”的主要案件类型之一亟需解决,而行政诉讼一并审理民事争议制度正是为应对此类案件诞生。该制度的建立拓宽了司法审查深度,促使行政审判改变一贯浮于案件表面的审查模式,转而关注当事人的真实诉求,是对实质性解决行政争议理念的积极应对。二是尊重行政行为对民事审判的拘束作用。通过考察域外国家关于行政行为效力与民事审判之间的关系可知,通常情况下,基于法的安定性要求和权限分配原则,行政行为对其他国家机关和法院产生拘束作用,成为它们后续程序中作出决定的事实构成。而且,我国现行法律规定行政行为的效力只能由特定机关通过法定程序才可予以撤销或者变更,民事审判庭无权审查行政行为的合法性。这也表明特定情形下的行政争议与民事争议交织案件只能通过行政诉讼一并审理民事争议制度解决,符合行政行为对民事审判具有拘束作用的要求。三是整合行政诉讼与民事诉讼之路径。在公私法相互渗透的基础上,行政权不断以直接或间接的方式介入私法自治领域,导致行政法律关系与民事法律关系产生大量的交织,如果对不同性质的争议仍分别按照相应程序解决,无法避免程序空转、“案结事未了”及裁判矛盾等现象。而行政诉讼一并审理民事争议制度的建立对融合行政与民事两种性质不同的诉讼起到“桥梁”作用,其打破了不同部门法之间的藩篱,有利于审判者对案件事实作出全局性掌握,灵活运用行政法律规范与民事法律规范,进而平衡当事各方利益和公共利益。第四章旨在对行政诉讼一并审理民事争议制度本身进行优化。首先,要厘清行政诉讼一并审理民事争议制度的适用范围。以基础法律关系为标准将实践中的行政争议与民事争议交织案件分为以民事争议为基础、以行政争议为基础以及不存在基础法律关系等三种交织类型。通过从因果关系、法条逻辑结构、司法资源配置等三个向度分析可知,一并审理民事争议制度仅适用于以民事争议为基础的行民交织案件。此外,为应对实践中新型行政行为引起的行民交织案件,保证当事人获得平等的诉权,以及避免法院规避适用该制度,其适用范围的具体展开路径应当采取肯定式概括与否定式列举相结合的方式。其次,由行政审判掌握一并审理民事争议程序的启动权。由于当前过分尊重当事人启动一并审理民事争议程序的意愿,致使人民法院从案件受理到裁判均表现出消极态度,严重阻碍了该制度的运行。事实上,一并审理民事争议程序选择权属于法官审判权之派生权利,其价值应由个体正义转向社会正义,故由行政审判掌握一并审理民事争议程序的启动权更具有合理性。再次,人民法院可依职权主动审查民事争议。在当事人既不申请一并审理民事争议又不另行提起民事诉讼的特殊情况下,为达到实质性解决争议,切实保护当事人权益的目的,当民事争议成为解决案件的基础争议时,人民法院应当依职权主动审查民事争议并作出裁判。最后,为使行政诉讼一并审理民事争议制度真正做到“口惠实至”,不应仅在入口之时赋予当事人提出一并审理民事争议请求的权利,而且应在出口之时给予当事人具有实质内容的解决方案。这就需要确立法院在一并审理民事争议制度中的司法变更权。第五章构建行政诉讼一并审理民事争议制度的保障机制。首先,应当细化立案审查规则。为避免因立案审查标准不一导致案件受理出现乱象,立案庭和行政审判庭应当建立“协同”审查模式,按照递进式审查标准完成一并审理民事争议案件的立案审查。其次,应当建立法官释明机制。考虑到当前的司法环境及行政诉讼一并审理民事争议制度的低频适用,法院应当建立充分的法官释明机制,具体包括诉前释明机制和诉中释明机制。前者主要是通过在法院设立相应咨询机构,为当事人提供一定的诉前指引;后者主要是指案件进入诉讼程序后,法官在立案、开庭审理前及庭审过程中等不同阶段的释明义务。最后,为推进行政诉讼一并审理民事争议制度的有序运行,还应当完善相关辅助性机制,如健全法官交流制度、构建科学的行政审判绩效考评体系、积极落实法院审级职能、协调激励与追责之间的关系等。鉴于此,既可以提高法官应对行政、民事复合型案件的专业能力,也可以通过对相关辅助机制的改善,增强法官的司法能动性。