我国经过20多年的改革开放，生产力获得了前所未有的发展，市场经济的基本框架也初步建立起来。不过，由于基础制度和理念变革滞后，社会矛盾层出不穷。深究这些矛盾，其中大部分都可以归结到财政制度和观念的不适应上，而财政背后又涉及到政府体制和利益分配。因此，财政问题可以说既是经济社会转型时期的一个中心点，又是一个敏感点。20世纪90年代下半叶，公共财政的正式提出引发了不同财政观之间的一场大争论，这难免会让人联想到当年的真理标准大讨论。尽管目前围绕公共财政的论争已经尘埃落定，“公共财政”也变成了流行用语，但制度和理念的转换远不是一场大讨论便能解决的。历史告诫我们，伴随着新生事物的总会有大量是似而非的东西，鱼龙混珠，真伪难辨。实践是检验真理的唯一标准，对现实的理论研究终究应该回到“现实”中，以开放的理论态度，兼容各种不同的理论解释，从而拓宽政府和民众的信息边界，让实践去做最后的选择。本文就是本着这样一种理论立场，试图通过追溯公共财政的来龙去脉，辨析一些基础概念和观点，从而澄清对公共财政的基本认识。 公共财政毕竟是西来之物，中国学术世界所依赖的话语体系与西方的存在着很大差异，最有效的办法是首先通过“还原语境”，来辨析清楚“公共财政”赖以依存的“国家”和“政府”以及“市场”和“市场经济”这些基本背景概念。这样才能有助于全面、切实地把握“公共财政”的真实内涵，从而找到我们的正确定位和方向。西方近代史上国家的变迁是研究公共财政的出发点。对于“市场经济”，美国人的标准是看由“谁”来“决定”，强调的是个人权利；而我们是看“以”什么来“配置”资源，强调的是手段和目的，至于“谁”拥有“什么”权利则是无关紧要的。如果缺乏关于个体的自由选择、平等地位、权利保障的普遍信念，以及确保这些信念得以有效实现的基础制度，市场化程度再高也不能算是真正的市场经济。“市场经济”有好坏之分，只有先明确了我国市场经济的道路选择，谈论“公共财政”才有实际的基础。 自古典文明以来，各种形式的政权组织或国家得以产生，财政也随之出现。“公共财政”并不是要否定“财政”概念，更不可能和没必要取代约定俗成的“财政”称谓。对于当前中国的政治、经济、人文、传统来说，“公共财政”就是“财政”的“新概念”。我国以前产生的“国家财政论”只是对计划经济及其后过渡时期的财政意识和现象的总结，试图调和“公共财政”理论和“国家财政”理论的矛盾是一种无意义的妥协。 中国传统社会“家国”一体，是一种皇权专制的统治型社会，主权在君，政治的家族私有化色彩十分显著，即所谓的“家天下”。由此产生的是皇权专制家族统治性财政。欧洲封建社会是等级分封制的统治型社会，到十六世纪之后，封建君主专制伴着近代民族国家逐步建立起来，由此产生的是阶级统治性家计财政。 资产阶级产生于工商业和商品交换，因此，资产阶级革命以后必然要走市场经济道路，而市场经济的性质必然要求在保障私有财产权利的同时，彻底铲除私有政治权力及任何人的政治特权，选择政治权力的公共化。只有执行公共权力的政府才能被称为公共政府或民主政府，而公共政府的收支自然就是公共财政。公共财政跟统治财政相比，其最实质的区别在于，公共财政的主权在民，收入和支出都只能由公共权力来决定，体现的是着眼于公共利益的公共意志；而统治财政的主权在君，体现的是君主的个人意志。 中国最早将公共权力引入财政的尝试出现在清朝末年。20世纪50年代以后，中国选择了社会主义计划经济的道路。计划经济社会表现为整体对个体的控制，个体利益微不足道。与计划经济的管制一一服从体制相适应，财政关系表现为计划管制性财政，也就是“以国家为主体的分配关系”。从20世纪80年代以后，中国开始从计划经济体制向市场经济体制转轨，个体的意义逐渐凸现出来，形成了过渡时期整体主义与个体主义的冲突，使得财政领域的许多新老问题一起涌现出来。面对这些问题，财政也在利益博弈中不断进行变革，直到90年代末，公共财政登上了舞台。但仅仅确定公共财政的改革取向是远远不够的，还必须着眼于制度变迁机制本身，营建更富活力和弹性的创新氛围。 整个制度体系的绩效就取决于制度“短板”，财政制度就是这样一块“短板”，财政制度改革的滞后严重影响了我国的市场经济改革与和谐社会建设。公共财政改革取向的确立，解决了与建设现代市场经济和现代文明社会相适应的财政制度变迁方向问题。不过，公共财政并不存在一个放之四海皆准的方案，如果说在千差万别的西方各国财政现象背后有一个叫“公共财政”的共同性存在，那么它也只能是一些基础性的理念和制度安排。我们可以将公共财政制度分为四个层次，制度技术和制度规范分别犹如枝叶和树干，处于表面层次，比较容易模仿;制度知识就像树根，制度基础则像土壤，移植起来相对较难。所以财政变革的力度和深度就循着制度技术——制度规范——制度知识——制度基础而快速递减。公共财政基本框架的构建只能算是制度模仿中相对容易的第一步，之后还面临着两个更为根本、难度更大的任务：继续改善制度基础(土壤)，着力培育公共财政的制度知识(根系)。从西方公共财政的根基出发，结合中国的特殊国情，我们所需要的公共财政在根本上应该具备以下的特点：以“众意”下的公共权力为基础，以个体权利为核心，以满足公共需要为目的，以公平为导向。