市县级公共图书馆是我国公共图书馆系统的主体，它们的数量占公共图书馆总数的98％，书刊外借的90％以上是通过市县级图书馆来完成的，市县级图书馆的运营状况很大程度上代表了我国目前公共图书馆的发展水平。经费短缺、馆舍陈旧、设备落后、人才匮乏等问题是市县公共图书馆存在的一个普遍现象。在分析以上问题形成根源的时，地方政府对公共图书馆投入不足是其中的一个主要原因，毕竟市县级图书馆85％以上的资金来源于财政拨款。而地方政府不增加公共图书馆的投入的原因则很少人深入分析，或者简单的认为地方政府不够重视。其实地方政府作为地区公共服务的提供者，是一个理性的机构，它存在公共物品公益性产出最大化的目标。本文尝试从政府决策的角度来分析以上问题的形成原因，注重公共图书馆所在的外部环境对图书馆的影响，把图书馆放到了一个更广阔的社会环境中进行考察。本文首先介绍了市县级公共图书馆的内涵、职能和概况，分析了目前市县级公共图书馆存在的问题，尤其是重点分析网络环境下市县图书馆所面对的新问题；然后本文从公共经济学的角度分析了公共图书馆的基本属性，指出公共图书馆存在排他属性和私人产品存在公益性溢出，指出在传统环境中公共图书馆与其他信息生产者之间的竞争强度较弱，而在网络环境中公共图书馆与其他信息生产者具有较强的竞争关系，并从宏观环境和微观环境两个方面分析了我国公共图书馆所处的外部环境对图书馆的影响，例如国民阅读下降、网络阅读增长、社会信息化水平提高、人口城镇化进程加快等对公共图书馆需求的不同影响；随后本文重点介绍了外部环境的测度指标和传统上公共图书馆公益性产出的计量方法，提出了私人机构公益性溢出和公共图书馆公益产出的计量方法，并尝试度量网络的公益性溢出，使不同部门的公益性产出的横向比较成为可能。最后本文以东营地区的公共图书馆为例，分析了该地区公共图书馆的外部环境，提出了公共图书馆的运营策略和如何增加公益性产出的建议。本文通过分析网络环境下市县级图书馆外部环境，指出市县级图书馆陷入困境的外部原因在于网络等具有替代性的产品的出现，内部原因在于公共图书馆产出水平低于社会平均水平导致政府预算的消减。本文的研究有利于增强政府对基层公共图书馆事业的了解和关注，也能够促进市县级公共图书馆加深对自身状况和外部环境的认识与理解，以便采取实施恰当的运营策略，对地方公共图书馆事业的发展具有现实意义。