政府变革的首要问题不是工具更新或“政府升级”,而是观念更新、视角转换,从传统的精英逻辑向公民视角转换。建设服务型政府是政府变革的必然趋向。但是,长期以来政府管理所内涵的精英逻辑及其路径选择的“中心化”取向,必将使政府的“服务”构想只能停滞在工具更新的层面上,与服务型政府所内涵的价值诉求形成巨大张力。精英不仅意味着经过挑选的那些人,而且预示着一种制度;这种制度将治理权授予给那些经过挑选的人,并在权力体系或市场体系中予以中心化。在此逻辑之下,大众在社会治理中处于“失语”状态,扮演着臣民或市民的角色,难以获得公共言说与公共行动的机会。事实上,政府变革中的经济人假设及在被动意义上对公民需求的界定,不但在社会治理的各个环节中剥夺了“人”的公民资格,而且使其近乎固化地处于精英逻辑治理构架——“中心-边缘”体系——的边缘地带。以至于政府在确认公众需求的过程中,忽视公民谋求言说和行动的公共需求,甚至基于精英逻辑进行制度性拒绝。大众时代的来临与公众的“喧嚣”使政府治理陷于窘境。“公民”概念所表明的不仅是一组权利,更体现的是一系列关系,以及公民自身在处理这些关系中的主动权与可能性。公民需求不但表现在其多样性上,更体现在以他人在场为前提通过言说与行动彰显自我价值这一根本特性之上。因此,公民身份的获得不仅是作为“人”自身权利意识觉醒的问题,更是社会治理构架搭建过程中、特别是政府变革进程中承认并支持公民的社会治理权,确认公民公共管理者身份的问题。因此,服务型政府的使命在于,以作为公民共同体的社区为依托,为“公民结社”提供公共信用支持、公共权力支撑、财政支持和文化扶植,解决公民利益、权利和空间整合过程中面临的共同利益难以达成、缺乏彼此授权的共同规则、公共空间缺失等问题,从而搭建政府与公众互动及公民自我服务的平台。