南京国民政府时期是中国社会现代化的探索和推进时期,也是城市发展的一个重要时期。上海在工业化和城市化的发展过程中,工人的住房问题日益突出,国民政府的政策也相应地出现了许多重大而深刻的变化。对这一时期上海工人的住房问题及政府对策,国内外学者进行了有意义的探讨,本文试图在前人研究的基础上,根据查阅的档案,对上海工人住房问题进行史料的梳理、阐述,描述工人居住状况,考察分析工人住房问题产生的原因,深入探讨国民政府对上海住房管理的相关立法、具体措施及其实施效果。研究表明,20世纪20年代之前上海工人的住房状况十分恶劣,主要表现在:一、工人的住房大多属于有害健康的住房;二、工人住房建筑材料简易、粗糙,建筑质量低下;三、居住空间的拥挤、杂乱,住房环境恶劣;四、房租、房捐的不合理现象的长期存在,占工人收入的比例很高;五、与住宅配套的基础设施较差。工人为工业化与城市化的发展作出了巨大的贡献,但自身的居住却处于一种相对恶劣的状态,原因主要:第一、住房供应严重不足。城市化的浪潮促使城市人口的巨大增长,大量移民的涌入,出现人多房少的现象。第二,工人自身的经济水平低下。工人的工资收入普遍不高,职业不稳定,导致贫困。第三,政府对工人住房问题缺乏有效的社会管理和调控,使工人住房问题日渐严重。上海特别市政府成立后,在南京国民政府的总体框架下,积极干预工人的住房问题,颁布了主要针对住宅用地的规划、房屋租赁、房租标准以及房屋建筑规则的相关立法。尽管上海特别市政府在住房管理的立法方面体现出自主性、妥协性、应急性和不连贯性的特点,但这些立法加强了上海特别市政府管理民众住宅的权力,强化了政府对社会管理的职能,同时增强了南京国民政府对上海特别市政府的监督制约。上海特别市政府改善上海工人住房问题的重大举措就是对棚户区、贫民区的清除与改造。政府当局根据棚户区居民的实际情况,因地制宜,划定禁建区和临时棚户区。在取缔棚户区的基础上兴建平民住宅,缓解棚户区的住房拥挤状况。同时进一步兴建里弄住宅,规范里弄住宅的建筑标准,大力改善工人居住区的卫生状况和完善配套设施。尽管上海特别市政府采取了一系列措施来试图解决工人住房问题,在一定程度上缓解了“房荒”,但并未从根本上解决这一社会问题,一直到上海解放后,仍然存在着大量的棚户区住宅。