我国自然遗产保护中的公众参与制度研究

来源 :中国地质大学(武汉) | 被引量 : 0次 | 上传用户:a9711
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中国幅员辽阔,在广袤的中华大地上,自然给我们留下了许多令人叹为观止的自然遗产资源。截止2010年8月,我国世界遗产拥有数量上已跃居于世界第三位,其中共拥有自然遗产8处,文化遗产28处,文化与自然双重遗产4处。自然遗产作为一种典型的公共产品,其质量的维护除了需要政府进行积极、主动、有效地管理外,毋庸置疑还需要全社会的共同参与。发达国家的经验也表明,公众参与不仅是自然遗产保护工作得以顺利进行的重要组成部分,而且是监督政府、企业等履行自然遗产管理和保护义务的强有效的生力军和庞大社会力量。   正是认识到公众参与的积极意义,我国自20世纪80年代自然遗产保护工作刚刚起步的时候,就强调自然遗产保护要“依靠群众,大家动手”。经过20多年的发展,无论是在自然遗产保护的立法、遗产保护执法方面,还是在自然遗产保护的宣传教育方面,公众都发挥了积极的参与作用。同时,一些国际上比较认同的“草根”性的自然遗产保护团体开始出现,并活跃在自然遗产保护领域。可以认为,我国公众参与自然遗产保护的事业已取得显著的进步。   “公众参与”自然遗产保护的程度,直接体现着一个国家自然遗产保护意识、生态文明的发展程度。扩大公众参与自然遗产保护的范围,不断提高公众参与的水平,加强自然遗产信息的透明化,自然遗产决策民主化,保障公众的自然遗产权益,是一个渐进的过程,它需要政府、非政府组织、广大自然遗产保护志愿者和一切关心自然遗产问题的人们来共同努力和推进。自然遗产保护事业是一项典型的“公众事业”,随着国家的进一步发展,自然遗产保护问题会越来越重要,单靠全国自然遗产保护系统的人员显然力不从心。国内外的许多历史经验证明,发现和解决自然遗产保护问题都需要广泛的公众参与和社会支持。   自然遗产在特定范围内具有唯一性,不可再生性,整体不可分割性和系统的复杂性,是大自然留给我们共同的历史财富,保护自然遗产是我们共同的责任。我国公众参与自然遗产保护起步较晚,改革开放以前,公众参与我国自然遗产的保护几乎为零,这和我国建国后长期实行的计划经济体制密切相关。与西方国家不同,由于我国市民社会一直没有形成,加之传统的历史思想根深蒂固、现代社会法制尚不建全,在经济社会的发展中,政府的干预意识强烈,以至于自然遗产保护中公众参与严重缺失。随着非政府组织日益成为自主的权利主体,并且有以共同性关系而不是以分离性关系为基础的内部整合能力,在现实的利益要求和驱动下,社团组织越来越多地介入到政治过程中来,广泛地参与自然遗产保护工作之中。近些年来,我国自然遗产保护中公众参与已经取得了相当的成绩。但因为缺乏具体程序与方法,很多现象只停留在象征性参与阶段。   目前,我们国家的自然遗产保护工作推行的仍然是一种在政府主导下的自上而下的保护方式。由于我国自然遗产保护和利用的规划多由政府组织制定,公众传统的思想认为保护自然遗产仅仅是一种政府行为,认为保护自然遗产仅实现了国家和集体的利益,以至于公众极大宽容了自然遗产保护和开发中不利于环境保护的地方。具体的保护工作中,我们常常可以看到全国各地的居民们对于自然遗产保护工作的不理解。这些都使得公众参与自然遗产保护陷入一种尴尬的境地。因为自然遗产保护问题如遗产地内乱砍、滥伐,乱建等和一系列社会问题的不断突出和恶化,自然遗产保护开始引入“以人为本”的主题思想。现在,随着公众法制意识的不断提高,参与自然遗产保护的热情也日渐高涨,逐步改变被动的接受方式,而成为一种自发的行为。和初期的公众参与相比,参与领域逐步扩大,参与自然遗产保护的程度也更为深入。   那么,公民该如何参与到自然遗产保护的事业中来?在这项事业中能发挥着怎样的作用?这些正是本文所要探讨的问题。公众参与自然遗产保护如果要落实到实处,就必须确立公众参与自然遗产管理的形式和渠道。公众参与必须是一个能充分的反映公众要求的制度,而不能只流于形式。全文围绕公众如何有效参与自然遗产保护这个中心思想,先就自然遗产的相关知识进行了简单介绍,紧接着对国内外公众参与自然遗产保护的现状进行了分析,受传统思想影响,我国的各种建设项目事前一般不向公众发布,报告书亦不公开,一般只在环评过程当中发放问卷或走访收集一些公众意见,有时甚至将专家意见、地方的各行政部门(如环保局、土地局、林业局等)的意见作为公众意见,给人以走过场的印象,削弱公众参与的作用;从公众自身角度来看,多数公众都已经意识到我国自然遗产破坏污染状况严重,但和其它社会问题相比则处于次要位置;从公众参与自然遗产保护的效果来看,流于口头的多,付诸于实际行动较少,在实践中,公众的参与实效性不强,主要是针对污染破坏自然遗产行为发生之后,尤其当这些行为损害了自己的利益时候才会站出来。这种公众参与,甚至可以称之为事后的监督,事前的参与远远不够。然后就目前公众参与自然遗产保护的困境提出建议,指明自然遗产管理体制的建构,要广开言路,积极吸引自然遗产涉及的各方的参与,加强对全社会成员的自然遗产保护意识的宣传教育。自然遗产管理和保护工作不可能仅仅单凭政府机构的努力就能做好,必须建立起一个政府主导下的各个利益相关者共同参与的机构,积极拓宽公众参与自然遗产管理和保护的渠道。最后就建议的实施提出了保障性措施。
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