研究行政组织,必须采取一个“整体论”的视角。即是说,必须把各类公共行政组织的作用放在一起进行比较,并将他们发挥公共行政作用之间的关系进行通盘考虑。具体而言,研究公共行政组织,必须把握这样一个关系:公共行政的外部需求与公共行政组织内部构造之间的关系。公共行政的外部需求推动着公共行政组织结构的演变;而公共行政组织的既定的组织结构反过来又制约着人们的公共行政需求。在这个关系中,隐藏着两个重要的现象需要引起学术界的关注和讨论:一、公共行政的需求是变动不居的,当代,它的一个最重要的变动是,随着经济的增长具有不断增加的趋势,面对这个趋势,公共行政组织如何调整自身?这种需求是研究公共行政组织的一个最重要的变量。二、如果把公共行政的这种需求看作公共行政组织的外部环境,那么,各类公共行政组织应对这种外部环境而改变自身的能力如何?对公共行政组织的这种性质的考虑,将改变我们对公共行政组织和行政组织法的理解。在这种观念的指导下,笔者分为四章,讨论公共行政的组织变革问题,同时,将辅助性原则作为这种变革的重要思路予以特别关注。第一章“官僚制行政组织”。本章首先论述现代公法对公共行政的应然要求,接着论述了现代公共行政的分工特性并引入公共行政组织的“应变弹性”的概念。笔者认为,尽管官僚制行政组织是现代公共行政的主导性公共行政组织,但在它身上,存在着公法上的应然目标和实然运作的巨大张力。最后,笔者指出了几种在其体系内部进行调整的努力,及体系内调整的局限。第二章“公共行政组织的秩序与开放”。本章指出,面对公共行政的增长需求和单一类型的公共行政组织应对这种需求的局限,既要让公共行政组织坚持受法治原则的规范,又要在法治原则内部“嵌入”一定的开放度,以保证公共行政的需求与结构供给之间的平衡。而这种开放度,实际上最重要表现为公共行政的民主制行政组织模式。第三章“辅助性原则”。本章着重考虑官僚制行政组织与市民社会的组织在公共行政的过程中的关系。辅助性原则分为纵横两个方面的关系。纵向方面探讨市民社会的组织与官僚制行政组织之间的关系。横向方面探讨下级官僚制行政组织与上级官僚制行政组织之间的关系。其中,辅助性原则的横向方面是纵向方面的基础,同时也是民主制行政模式的基石。最后,笔者探讨了辅助性原则的宪法位阶问题。第四章“辅助性原则的几种重要的制度构造”。介绍了辅助性原则的几种重要的制度支撑。包括行政自治制度,公私伙伴关系和行政契约制度的宏观作用。笔者提出,辅助性原则的制度实现,要依靠主体和行为两方面的制度建构。展望:“民主制公共行政组织模式”。民主制公共行政组织模式并不是官僚制公共行政组织模式的简单否定,而是在肯定官僚制行政组织作用的基础上,引入新型公共行政主体,并妥善处理好二者的关系。在处理二者关系的过程中,辅助性原则发挥了关键作用。