自我国从2013年起大力推动PPP项目的发展以来,至今已到第5个年头,PPP项目在我国仍然方兴未艾。但同时我们也看到,5年过去了,各级政府的规范性文件层出不穷,但真正较高层级的法律却迟迟未出。而在一些最高层级的法律看似为PPP而进行的修改中,我们甚至看到了自相矛盾的情况,因此我们也不难理解,为何5年来PPP项目的签约率和融资到位率始终不高。应该说,对PPP进行合理的法律规制的任务已经迫在眉睫,而其中,对PPP协议的法律性质的认定无疑是广大社会资本方最关注的问题,也是PPP立法的重中之重。笔者在德国留学期间对PPP在中国的发展始终保持关注,并在研读《反限制竞争法》的第四部分政府采购部分时学习到了德国的“二阶理论”,认为其是认识公权力以私法形式完成公共任务的行为的一个很好的思路,并很适合用来处理我国PPP协议的定性问题,因此笔者利用在德学习、交流的宝贵机会,在德方导师的帮助下对此理论进行了深入研究。以此为基础,本文采用比较法学的研究架构,以德国在PPP项目上的理论和实践经验为借鉴,通过介绍和引进德国的“二阶理论”,为PPP协议的法律性质定性问题提供一条新的可供探索的路径。在引言部分,笔者首先介绍我国目前的司法实践和理论研究情况,并以此点出中国PPP发展中的突出问题,即对PPP协议的法律性质目前理论界各持己见、实践中法律之间、法律和政府的规范性文件之间、立法和司法之间均存在自相矛盾、问题重重的情况,因而明确本文要研究的问题正是PPP协议的法律性质。在本文的第二章,笔者通过中德对比厘清了 PPP的几个基本问题,即PPP的定义、PPP的基本理念和PPP的类型。通过这样的对比介绍,笔者为本文的第四章,也是本文最重要的一章打好了比较基础,即明确在PPP的几个基本问题上中德之间存在许多相似之处,因此德国在理论界和实务界的有益探索经验值得我们在中国进行讨论和借鉴。在本文的第三章,笔者首先介绍了德国学界对PPP规范问题的讨论,并提出从德国对政府采购合同的讨论中了解到“二阶理论”对解决PPP规范问题可能具有的优越性。接下来,笔者介绍了“二阶理论”从提出到不断发展完善的过程,在其中引出了修正主体说、新行政法学等目前在德国被公认为“二阶理论”理论基础的学说。最后,笔者还介绍了“二阶理论”在德国实践中、尤其是在政府采购合同认定中的应用,以此为下文做好铺垫。在本文的第四章,笔者以新行政法学理念下的“行政正确”为标准对目前国内对PPP协议法律性质认定的三种观点进行了评析,论述了从德国引进“二阶理论”及其配套基础理念到我国PPP法律问题研究中的适用性,并按照PPP的传统分类,对政府付费的委托型PPP和使用者付费的特许型PPP分别进行了二阶划分,并从理论和实践两个角度对这样的划分的可行性和合理性进行了分析,从而得出结论:按照“二阶理论”将PPP协议拆分成决定阶段和合同阶段两个阶段,并分别指向行政性质和民事性质,既能解决固有观点下存在的种种问题,真正实现清晰且高效地为PPP提供法律救济的目标,也符合我国当前的立法司法实践和PPP参与各方利益,应当是对PPP协议最好的定性方式。本文的第五章一方面对全文进行梳理和总结,另一方面说明论文中可能尚存的一些问题,为进一步的研究做好准备。总之,本文运用比较法学的分析方法,深入论述了德国“二阶理论”对解决我国PPP协议的法律性质问题可提供的启发,从而试图以此为路径回答PPP协议的法律性质这一争议问题,以期抛砖引玉,引起大家对这一问题进一步的思考和讨论。