改革开放后,粤港澳30余年的经济合作为该地区带来了极大的收益,借助港澳的协作关系,广东得以快速实现工业化,而香港也成为了世界经济的“纽伦港”三中心之一。但进入新世纪以来,随着粤港澳合作的内容开始涉及到了制度、法律等问题,三方的合作诉求也不断地向文化、环境保护、区域认同等拓展,粤港澳间地缘经济关系从过去的互补转为竞争。能否突破现有区域合作发展瓶颈将影响大湾区未来在全球经济格局中的竞争力。本文分析认为,粤港澳合作存在发展瓶颈的根本原因是城市群合作能力不足。城市群的合作能力是动态演化的,首先,它会随着外部环境的变化而变化;其次,城市群内产业联系的紧密程度、内部的各成员是否具有合作共识也会极大地影响合作能力;再次,城市群社会资本的积累以及是否具有有效的多层治理结构也是城市群合作能力的关键变量。通过构建的城市群合作能力分析框架,本文研究发现:第一,粤港澳的合作发展已经进入了区域共同治理阶段。第二,合作能力的成长是粤港澳合作进一步深化的动力。第三,粤港澳大湾区目前面临的合作瓶颈根源,在于合作能力的缺失。第四,在粤港澳大湾区中,促进合作能力的成长,与区域发展共识、有效的多层治理结构和社会资本的积累有关。政策建议如下:第一,构建粤港澳利益共同体,以应对不断变化的全球经济环境。第二,明确珠三角在粤港澳合作中的总体发展思路,并协调其内部产业分工协作,促进珠三角达成区域发展共识。第三、构建有效的多层治理结构,提升粤港澳区域事务合作效率。第四、重视社会资本的积累,促进粤港澳要素交流互动。