人口老龄化困扰着世界大多经济体,相而伴生的养老问题也考验着各国的治理能力。我国老龄化水平已进入中等行列,但是经济发展却相对落后,而本就不宽裕的国家财政更是长期存在错位补贴的问题:大把财政资源用于补足正规部门职工的养老基金,却忽略了更需要帮助的居民群体。城乡居保与城镇职保养老金待遇差距大,城乡居保甚至未能实现“保基本”目标。此外,随着非正规就业群体的壮大,基本养老保险制度间缺乏衔接,不利于人员的跨制度、跨地区流动。党中央多次提出要建立覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系,为完善养老保障体系提供了政策依据和方向指引。我国基本养老保险制度体系虽然存在一定的问题,但也取得了一些成就,现行的城镇职工、城乡居民养老保险制度日臻完善,基本实现全覆盖。对现有制度推倒重构成本高、不现实,所以应在现行制度中寻求整合点,在最小化制度转轨成本的基础上进行优化,整合建立国民年金制度。参考英国、美国、日本的国民年金制度体系建构经验和底线水平设置,结果显示我国城镇职保实际已经具备国际保障水平,整合建立国民年金制度改革的重点在于城乡居保,并提出“两步走”建构计划,渐进式提高基础养老金水平至发达国家水平,第一阶段具体建构路径为:（1）归集各级财政补贴,提高城乡居保养老金最低待遇水平至城镇职保底线;（2）确定国民年金制度的缴费模式以及责任划分。通过模型试算发现居民个人的缴费金额为每年以社会平均工资的1/36时,财政与个人的责任分担较为合理。最后,测算国民年金制度的财政可持续性,计算结果显示新制度转轨成本在财政负担范围内,并且可以通过优化配置已有的财政资源,为制度运行提供一定程度经济支持。