解决“三农”问题是我国政府工作的重中之重。在探索解决“三农”问题过程中，专家和学者提出了对乡镇机构进行改革的多种方案。乡镇机构改革理论上的百家争鸣，使实践中的改革无所适从。本文撇开乡镇机构改革理论上的争议，以我国“三农”问题为背景，首先对一个有代表性的乡镇进行实证考察，然后展开理论上的分析，得出个案中的乡镇政府一直扮演着不健全国家代理人角色的结论，而且这种角色对“三农”问题产生了双重影响。在以上研究的基础上，本文提出个案中的乡镇政府应定位于健全国家代理人角色。 论文正文分为三部分： 第一部分：考察在“三农”问题孕育、初显和突出各阶段上级政府建立和调整乡镇政府组织结构和职责功能的原因，建立和调整后的乡镇政府的组织结构的特点、工作重心以及它在行使职权、履行职责中的成绩和问题。 第二部分：在实证考察基础上，本文认为个案中的乡镇政府扮演者着不健全国家代理人角色。首先指出不健全国家代理人角色表现为对直接委托人的上级政府惟命是从，对最高一级委托人的中央政府有选择地执行，对最终委托人的本辖区内居民的利益不以予保护，有时甚至是侵害。其次分析了该角色形成原因：上级委托人给予代理人不合理的权、责、利；对代理人激励和约束制度的不当；层级过多导致最高委托人对乡镇政府激励和约束的鞭长莫及；最终委托人的本辖区居民对代理人激励和约束的能力不足；代理人自身“理性经济人”的必然选择。然后指出不健全国家代理人角色对“三农”问题产生的正、负双重影响。 第三部分：经实证和理论分析后，提出在解决“三农”问题中乡镇政府应定位为健全国家代理人角色。先指出健全国家代理人角色的内涵，最后探讨了构建乡镇政府健全国家代理人角色的途径。 本文以为，只有先对个案中的乡镇政府进行正确的角色定位，才能为该乡镇机构改革指明方向，也才能实现乡镇机构改革的目的——为解决“三农”问题服务。所以，本论文有一定的现实意义和理论意义。