长久以来,各地方政府通过低价出让工业用地等政策优惠吸引企业形成的“竞次”竞争模式,以行政力量配置土地资源,造成了社会福利的损失。但“集体行动的困境”又使以营商环境为主要指标的“竞优”发展模式缺乏供给。德清县地方政府在浙江省工业用地出让改革中,主动提高工业用地价格和对企业的限制,尝试走出“竞次”困境。为什么德清县地方政府能够率先转变经济发展方式?政策行为的逻辑是什么?为了解答以上问题,文章以“纵向制约”体制和激励机制为理论基础构建了研究框架。从省级政府控制和地方政府行为动机两个角度,首先研究浙江省级政府为控制地方政府工业用地出让行为而采用的政策工具,分析其有效性,其次分析各地方政府对省级政府政策目标差异化回应方式背后的行为动机。实证分析发现:省级政府通过技术手段“收权”的策略,无法达到有效控制地方政府行为的目标。表现在:(1)单纯的集权无法提高省级政府治理能力以控制地方政府走出“集体行动的困境”。相反因为对地方政府权力的削弱导致了不理想的治理效果。(2)地方政府在权力削弱和考核压力情况下采取变通的方式回应省级政府的控制。通过对德清县、诸暨市和金华市区三个地方经济发展状况和地方政府政策行为的对比得出结论:外部的经济发展情况是否到达从“竞次”向“竞优”转变的“拐点”,决定了地方政府追求“经济激励”和“晋升激励”目标最大化的路径选择,进而影响地方政府对经济发展方式的定位。以工业用地出让的实证为例,本文对国家治理理论中权力分配和激励机制相关研究进行了验证和补充:上级政府政策目标与地方政府行动动机的契合是解决“风险控制”与“有效治理”矛盾的可行路径。而“经济激励”和“晋升激励”对地方政府行为的影响并不是互斥的,二者在外部环境的作用下共同影响地方政府决策。