政府预算执行也称为政府预算实施。从世界各国预算管理实践来看,虽然政府预算执行的具体措施和方法各有差异,但其目的都是为了有效地实现政府预算的目标,解决政府预算系统运行中产生的合规性和监控问题。预算执行过程就是强调法定的政府预算的贯彻过程。在这个过程中,如果出现脱离立法机构的批准而随意更改预算的情况,那么预算执行就会出现偏差。政府预算经立法机关审批以后就进入了执行环节。精心编制的预算如果得到有效执行,其执行结果必然与预算保持一致。但若产生一些突发事件或客观情况则都会影响预算的执行,因此决算情况不可能与预算情况完全一致。本文把政府决算和预算之间的数据差异作为衡量预算执行偏差的一个量化指标,提出了预算执行偏差率的概念。1998年以来,我国财政历经了部门预算改革、国库集中支付制改革、政府采购制度改革、政府预算收支科目改革和收支两条线改革。目的是要建立一个以控制为取向的预算体系。虽然上述改革成绩斐然,但距离有效控制政府财政资金的收支、提高收支效率尚还有一段距离。我国历年来预算执行偏差率过大就使得预算控制这一提法名不副实,它不但降低了财政资金在公共利益下的价值,也使得公众质疑政府的执政能力,破坏了政府在公众心目中的形象。中国现代预算制度确立比较晚,发展也较慢。这就需要我们及时发现预算过程中存在的问题,进行革新。只有通过不断的改革,才能构建一个适合我国国情的预算管理模式。本文就目前我国预算执行率偏高这个角度,分析其背后的原因,尝试性地提出一些政策建议,希望能对完善我国预算制度,推进预算改革起到一定的作用。导论部分介绍主要是阐述了本文的研究目的、意义和国内外研究情况。由于预算在执行过程中总会遇到很多不确定因素,预算也必须随之调整以维持预算平衡,因此预算执行偏差一贯被认为是理所当然的,故而学者们对此关注度不高。近几年预决算报告的数据显示,我国预算执行偏差率居高不下,且有不断增长之势。我国近年来也出现了大量超收和超支的现象,这从一个侧面反映了我国政府预算的软约束,应该引起重视。只有对导致我国预算执行偏差率较高背后的原因做深入分析,才能对症下药,加强预算管理和制度建设,规范人的行动,从而提高资金的使用效率。本文以行政管理费为例一个原因是行政管理支出是公众最关心的财政资金支出类别,特别是三公经费使用情况更是牵动了公众最敏感的神经。另一个原因是行政管理费预算执行偏差率远远高于整个财政支出预算执行偏差率,具有一定的典型性。目前从国内外的研究现状来看,国外对政府预算执行的研究主要集中在预算执行保障收支平衡这一特征和对预算过程中各预算主体的行为选择。国内学者主要是从预算执行过程中人大监督的缺位来研究预算执行偏差。近几年来,有学者开始对我国财政超收的形成机理进行分析,并指出财政收入是导致财政超支的重要因素。但是从超支的角度来研究我国预算执行偏差的文献相对较少。本文从收入和支出两个方面来研究我国预算执行偏差,并以行政管理费支出作为特例,具有一定的创新性。本文第二部分主要是对相关概念的界定和理论进行评述。随着社会经济政治的发展和民主进程的推进。预算已经不仅仅是政府年度财政收支报告,它已经成为了国家调控经济、分配财政资金的手段。预算经过立法机关审批以后就进入了执行阶段。预算执行一是要保证其不违背社会经济发展方向和法律原则,二是要根据社会经济环境的变化做出适当的调整,组织预算收支平衡。经过立法机关审批的预算应该具有严格的约束力,来保证预算执行不偏离纳税人的利益。纳税人以牺牲私有财产为代价赋予政府公共权力提供公共服务和社会安全,因此纳税人与政府之间存在一种契约关系,纳税人必须对政府的预算行为进行监督,才能保证契约的稳定。在制定和执行预算这项契约合同时,由于信息不对称,充满了各种交易费用。因此预算再不是传统意义上的政府财政收支报告这一静态表现,而被赋予了深层次、动态的内涵。作为资金使用者的官僚机构总是追求可裁量的预算最大化,作为资金提供者的政府部门由于信息、不对称,于是官僚机构的预算最大化目的总是能实现。本文第三部分主要从财政收入、财政支出、行政管理费支出三个方面分析了我国预算执行情况。1994年,我国财政体制经历了建国以来最大的变动,市场经济国家通行的分级分税制财政体制在我国得以推行。从后来的情况看,分税制不仅极大地调动了地方政府组织财政收入的积极性,而且也极大地提高了财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。与这一过程相伴随的,则是超收收入的不断增加和财政预、决算偏差率的常态化。笔者通过对1994-2010年我国财政收入和支出预决算数据进行分析,发现在这样的财政制度下,我国财政出现大幅超收和超支现象,规模越来越大,预算收支执行偏差率也呈上升趋势。财政收支的预决算偏差率随年度呈现不稳定,变化幅度过大,这说明导致我国财政超收和超支的因素比较复杂。行政管理费作为我国财政支出功能性分类中的一大类,从历年的行政管理费的预决算偏差率来看,行政管理费超支现象十分严重,其平均预决算偏差率接近整个财政支出平均预决算偏差率的两倍。行政管理费作为政府为公众提供公共服务和产品的行政运行成本,它的预算执行偏差直接影响了政府的治理能力和政府在公众心中的形象,值得我们高度重视。第四部分根据我国预算执行现状分析了造成我国预决算执行偏差较大的原因。一般来说,财政出现超收,根据平衡预算的原则,如果预算内没有安排相应的支出,那么就会出现调整预算或者预算外安排,从而导致超支的现象。从我国历年来财政支出预决算数的比较可以看出,超收一直伴随着超支。因此超收是导致超支的重要因素,笔者通过1985-2010年超收和超支的数据进行格兰杰检验,这一关系得到证实。由于年初预算编制时,不能预测超收将达到多少,因此超收没有进入年初预算,也就没有通过人大的审批,再加之我国预算法对超收资金的处置没有做规定,这部分资金成为了官僚机构自由裁量预算的重要来源。于是各级政府在编制收入预算时预留了很大的空间,这是造成超收的重要因素。财政超支除了源自超收收入以外,还与我国的政治制度和预算编制以及预算监督机制等息息相关。我国预算执行过程中,政府不断制定新的政策,分管领导“批条子”现象,导致预算调整频繁,增加了预算执行过程的随意性。一些行政官员法制观念淡薄,利用预算法对预算调整的界定不清晰,只要是不影响预算平衡的调整预算都可以巧令名目,不将其作为预算调整范畴,避开了人大的监督。再加之我国预算过程透明度不高,纳税人作为财政资金的提供者,不能很好的对预算过程进行监督,也构成了我国预算执行过程中超支的重要因素。最后一部分针对造成我国预决算执行偏差的原因,从抑制超收和超支两方面尝试性地提出了一些政策建议。对于超收,首先要实行标准收入测算,减少在预算执行过程中潜在的超收资金；其次要加强对年度形成的超收资金的管理,约束各级政府对超收资金的过度裁量权,切断超收与超支之间的直通关系。对于超支,首先要整合预算过程与政策制定过程,降低预算的随意性：其次要完善我国的预算管理制度,改进预算编制技术,可以对预算执行过程中的超支问题做到事先防范。改善分管领导制度,严格按照规定程序调整预算,杜绝领导“批条子”现象。再次要健全法律法规。预算只有在法律的保障下才能得到顺利的实施,也只有在法律的保障下,人大的地位才能得以巩固,并充分发挥其监督的效力。最后要增加预算的透明度,接受公众的监督,并且在预算编制和预算调整时,举行公众听证会,尽量避免在预算执行过程中政府官员对财政资金的自由裁量,缩小政府预算执行偏差。