提供公共服务是现代政府的重要职责。在履行该职责的过程中,政府参与的程度可以有所区别,甚至很不相同。一般来说可按参与程度高低大致分为三种支出方式。一是政府直接提供方式,在该种方式下,政府通过直接投资建设和运营来提供服务,政府的参与程度最高;二是政府和社会资本合作（即PPP）,在这种方式下,政府和社会方按照某种约定共同参与建设运营、共担风险,政府的参与程度有所降低;三是政府购买服务方式,在这种方式下,建设和运营的职责主要由社会方直接承担,政府根据服务提供情况进行付费,政府的参与度最低。就我国而言,从现实需要看,随着我国经济增长从高速增长转化为中高速增长,经济发展已经到了从数量型向质量型转变的历史阶段。这一重大改变在财政领域的表现为:一方面随着经济增长速度下降,财政收入难以实现高速增长已经成为常态;另一方面,满足已经初步富裕起来的人民群众对于美好生活多层次、多样化需要的财政支出需求逐步增长、不断升级,财政支出的责任和压力不断攀升,由此带来的财政收入增长乏力和财政支出需求不断攀升之间的供求矛盾日益凸显并将呈现长期性的特征,实现财政收支平衡的难度越来越大。为解决这一矛盾,依靠既往通过粗放式经济增长来扩大财源的方式已经不具备可行性,迫切需要刀刃向内、向调整和优化支出结构发力。通过采取更为有效率的支出方式来节约资金,从而实现财政收支平衡。我国的政府购买服务正是在这一历史背景和客观需要下,得到国家政策的大力支持,从而成为理论界和实务界的焦点。需要补充说明的是,由于PPP的论证和实施周期较长、政府参与度仍然较高,且每年投入金额存在上限等原因,优化政府提供公共服务的方式,更大的改革空间还是来源于直接提供和政府购买服务两者之间可能的转变。值得注意的是,虽然政府购买服务在我国得到大力提倡,取得了一定的发展,但在当前的实践以及研究中却存在不少问题。其中相关研究的问题和不足概括起来有四个方面:一是“政策规避”问题研究不够。政府购买服务作为一项国家大力提倡的应用政策,其实施可能产生两个方向的问题:一类是“政策滥用”,即借政府购买服务之名扩大购买范围、甚至是违规融资的问题;另一类是“政策规避”,即适宜购买、应当购买而却没有进行购买的问题。当前,有关“政策滥用”问题已经引起学界和业界的广泛讨论和较为深入的研究,引发了较大关注;但对“政策规避”问题的研究则较为缺乏。鉴于我国政府购买服务承担着转变政府职能的改革任务和历史使命,“政策规避”问题恰恰更加需要关注。二是学科融合不够,尚未构建起基础坚实、工具有力的分析框架,不能有效回应和解决政府购买服务效率的判断和评价问题。政府购买服务的良性发展需要绩效、监管等一系列配套措施才能实现,这一点已经形成共识。但要识别和发挥绩效、监管等措施的作用,必须将投入、产出、“成本——效益”等因素进行有效的记录和核算才可能实现,这就离不开政府适用会计制度的支持。遗憾的是,当前有关政府会计及其制度变革对政府购买服务影响作用的相关研究还很罕见。三是实证研究碎片化,不够系统和深入。当前政府购买服务的研究,理论分析仍然明显多于实证检验,具有普遍意义的代表性案例探究不够丰富、研究不够系统,缺乏全面细致的实证研究,难以全景展现和实证解读政府购买服务真实的推进现状、存在的问题及原因。四是政策建议缺乏抓手,缺乏工具。由于缺乏基于政府会计制度这一角度进行的剖析,欠缺实施“成本——效益”分析的具体路径,很难对政府购买服务进行有效的绩效评价和绩效管理,因而也难以提出具有可操作性的政策建议,难以实现改进和推动政府购买服务有效发展的目标。探寻破解上述不足正是本文研究的宗旨。本文首先是针对政府购买服务采取学科交叉和融合的研究方法,从会计学出发,明确了政府购买服务所具有的不占有产权,不形成资产的会计属性,找到了一条有效界定政府购买服务的方法,也找到了一个从政府会计制度角度研究政府购买服务决策问题的新视角。在此基础上,本文以新公共管理理论、路径依赖理论等理论为指引,通过梳理国内外有关政府购买服务和政府会计制度的相关研究发现,权责发生制为基础的政府会计与政府购买服务具有共同的理论基础,有成本、绩效等多个共同的重要概念;政府购买服务展现了政府提供公共服务可选的方式,权责发生制为基础的政府会计制度则为其提供了计量和测算工具,两者共同追求效率、共同追求成本基础上效益最大化的价值取向。两者不仅具有密切的联系,而且具有高度的内在一致性。因而,在分析和研究政府购买服务相关问题时,政府会计制度是不可忽视的重要因素。本文认为,政府在提供公共服务时选择何种支出方式,即政府支出方式的决策问题（也就是是否选择购买服务这种方式的决策问题）应当具有一个完整的决策逻辑,包含决策主体、适用范围、决策原则和决策流程等要素,至少应当能够回答三个问题:一是哪些服务内容可以进行政府购买服务;二是怎么判断这些内容是否适宜或者应当通过政府购买服务方式来提供;三是如何将应当购买的服务最终转化为实际的购买行为,即实现政府购买服务的有效落地等环节。进一步研究发现,在政府购买服务决策中,政府购买服务理论的提出,拓展和丰富了政府提供公共服务的支出方式选择空间,着眼和服务于政府提供公共服务可以选择“怎么干”的问题;政府会计制度,具体是以权责发生制为基础的政府会计制度,可以记录、监测、分析不同提供方式下会计信息,特别是成本等相关信息,因而可以解决政府提供公共服务各种支出方式可以“怎么看”的问题;而以绩效评价为基础的绩效管理理论则可以立足政府会计提供的相关信息,总结得出以“成本——效益”为基础的绩效评价结论,从而解决了政府提供公共服务各种支出方式效果如何评判,即“怎么断”的问题。这三个理论从方式选择、过程记录、价值判断三个环节,形成了一个贯穿事前、事中、事后全过程,能够循环往复、不断优化的的完整行为逻辑闭环。政府会计制度因素的加入,打通了政府购买服务与绩效管理两者之间原有密切但不通畅的关系,实现了政府购买服务、政府会计制度、绩效管理三个构成要件相互支撑、互相赋能的有机组合,构建形成了比较完整的政府购买服务的决策体系（也可以称为政府支出方式决策体系）。在本文建立的政府购买服务决策体系下可以发现,政府会计制度及其作用的缺失,容易导致政府购买服务决策链条断裂,从而出现政府购买服务的“政策滥用”和“政策规避”等问题。具体而言,由于没有权责发生制为基础的政府会计制度支撑,原本应当是约束条件和工具手段的成本因素在政府购买服务决策中是缺失的。因此,现有的政府购买服务并未有效地进行以“成本——效益”为基础的绩效管理（绩效评价）,不能有效比较政府购买服务方式与其他支出方式的优劣,这进而导致在现有的政府购买服务决策中,不仅不能回答哪些内容应当由政府购买服务方式提供,而且也没有工具和抓手使应当选择的政府购买服务方式有效落地,因而呈现出“政策滥用”和“政策规避”并存的问题。由此得出本文的核心观点是:权责发生制为基础的政府会计制度是政府购买服务决策中的重要因素,对政府购买服务决策的决策主体、适用范围、决策原则和决策流程都有重大影响,是不可或缺的一环。只有把权责发生制为基础的政府会计制度作用内嵌于政府购买服务与绩效评价及其基础上的绩效管理之中,“成本——效益”的原则才能有效落地,从而使绩效管理真正发挥作用。权责发生制为基础的政府会计制度加入后,与政府购买服务及其绩效管理有机连接在一起,才能形成一个连贯、通畅、严密的决策链和决策体系,从而在理论上回答当前政府购买服务存在的“政策滥用”和“政策规避”等问题的原因所在,为科学判断出在哪些领域应当选择政府购买服务的方式,而不是选择政府直接提供的方式创造有利条件,进而为推动政府购买服务方式的落地提供思路和有效建议。在实证方面,本文以公共出行领域为切入口,挑选“最后一公里”公共出行领域作为研究领域。主要原因有:一是该项服务属于政府应当提供的公共服务。“最后一公里”公共出行领域不仅在理论上满足政府购买服务的基本条件,是政府应当提供的公共服务,而且在现实中也大量存在。二是该项服务利国利民,意义重大。“最后一公里”公共出行属于加快推动绿色低碳发展,大力鼓励和支持的绿色生产生活方式。政府通过提供这项服务,既是积极主动响应绿色生产生活方式的号召,也有利于促进健康中国的实现,在当前碳达峰和碳中和背景下意义尤为重大。三是该领域作为政府购买服务适用领域争议小,“最后一公里”公共出行虽然贴近民众生活,意义重大,但与国家安全、公共安全等重大安全的直接关系比较小,并非民众生活中须臾不可或缺的公共服务,总体而言试错成本比较小。四是该领域可供购买的选项多。在该领域不仅广泛存在着公共自行车,还有大量的共享单车。这两种模式的替代性比较强,政府不仅可以选择直接提供该项服务,也可以选择购买公共自行车或者共享单车的服务来提供该项服务。五是该领域“成本——效益”判定相对容易,绩效评价相对简单,可以更为精准地关注“成本——效益”因素在政府购买服务决策中的影响,从而推断政府会计制度在政府购买服务决策中的作用。同时,如果在“成本——效益”判定相对简单的领域,“成本——效益”因素尚且未对政府购买服务产生正向的激励和约束,出现了“政策滥用”和“政策规避”的问题,那么在其他绩效评价较为复杂的领域,“成本——效益”的因素就更难以起到应有的作用了。这也就可以较为有力地推断出当前政府购买服务表现出的“政策滥用”和“政策规避”并非个案,而是较为普遍的现象。因此,选择这样的领域进行研究,其结论具有比较强的推广性,可以更好地实现研究目的。通过系统梳理“最后一公里”公共出行的相关数据发现,该领域中,大量的政府部门是通过购置、安装以及运营公共自行车来直接提供该项公共服务,极少选择通过购买服务的方式来提供。同时,通过穿透具体项目进行量化的“成本——效益”分析以及借鉴现有的关于公共自行车与共享单车成本、效益的研究结论可知,购买服务方式（包括购买公共自行车服务和购买共享单车服务两种情形）与政府直接提供方式相比,使用效益上并无明显的劣势（甚至具有优势）,但却具有明显的成本优势,因而应当是政府部门提供“最后一公里”公共出行的理想选择。然而,现实中大多数政府部门采取的提供方式恰恰是缺乏效率的直接提供方式。更值得注意的是,在借鉴现有的研究方法,将政府财政透明度作为政府会计制度的代理变量的基础上,通过集成学习方法,采用XGBoost算法进行分类,以及多层次、多步骤的假设检验发现,在权责发生制为基础的政府会计制度实施前,以预算会计为主的政府会计制度执行越好,由于“资产偏好”等原因,政府采用直接提供这种违反“成本——效益”原则的支出方式越容易发生;而在权责发生制为基础的政府会计制度执行后,政府会计制度执行情况与政府采用直接提供方式的关系则不再显著。由此可以推断,欠缺权责发生制为基础的政府会计制度,容易导致政府选择直接提供方式,而不是选择更有效率的购买服务方式来提供公共服务。这一发现验证了政府会计制度对政府购买服务决策的关键作用,证明了权责发生制为基础的政府会计制度缺失下,政府购买服务难以得到有效的发展的推断。总体看,本文的研究具有比较重要的意义。一是有助于完善政府购买服务效益性的基本判断标准。本研究从会计学视角界定政府购买服务,为具体而直观地分析政府提供公共服务不同支出方式之间的效率差异提供了判断依据。二是有助于解决政府购买服务“政策规避”的隐性问题。本文的研究为监测和识别政府购买服务的“真伪”、优劣与得失,进而推动政府购买服务政策的有效执行,推动减少“政策规避”问题提供了思路和工具。三是有助于扩宽政府会计应用场景,促进政府会计发展和发挥作用。本文的研究建立起政府购买服务、政府会计制度和绩效管理“三位一体”的政府购买服务决策体系,拓宽了政府会计的应用场景,为我国权责发生制为基础的政府会计制度实现其应有作用,推动其与全面绩效管理相交融,进而向政府成本会计推进与发展提供了动力。四是形成可复制可推广的研究思路。本文采用围绕“成本——效益”这一关键环节,聚焦“成本”这一主要矛盾的主要方面,进行差异化对比的研究思路、操作路径和分析方法,能够直击政府购买服务研究的薄弱环节和关键节点,不仅对于分析其他领域具有借鉴意义,而且对于解决相关领域的现实问题具有积极作用。文章最后总结梳理了本文的研究结论,并就如何更好地将政府会计制度,特别是财务会计部分蕴含的会计信息有机嵌入政府购买服务的决策之中,以及推动政府成本会计建立等方面提出政策建议。