城乡二元土地制度背景下,政府征地时返还给集体的留用地长期处于粗放利用状态。农地入市为该问题提供了解决途径,但入市过程中缺乏对土地增值收益分配的整体统筹,出现了利益寻租、过度开发、利益失衡等问题。构建公平有效的利益分配机制是推动留用地入市的关键,探索与城市转型发展相适应的入市模式与政策,对城乡一体化建设和城市高质量发展具有深远意义。研究首先从土地产权角度分析留用地低效利用的本质原因和解决途径,并梳理农地入市政策尝试和当前实施困境,认识到政策难点在于土地增值收益分配。然后从土地收益分配视角出发,解读深圳的留用地划定历程和土地遗留问题,说明农地入市的实质是政府在征地过程中让渡一定土地发展权,允许农村集体参与土地非农化开发过程。其次,在解释城市转型发展运作机制和行动原则的基础上,提出评价留用地入市的标准:“扩大现金流收益”和“推进人的城市化”。针对该标准,选取深圳城市更新和整村统筹两种留用地入市模式作为评价案例,以利益博弈为切入点,分析入市过程中政府、集体、村民三方的利益诉求、博弈策略和博弈状态,并依据标准评价入市的空间发展成效,发现两种入市途径分别存在市场失灵和低效治理的困境。基于案例分析的结论,结合政府和集体双方诉求,确定适宜留用地进入的用地市场类型。研究认为应该以利益共享责任共担为原则来构建留用地入市的收益分配机制;建议利用留用地建设租赁住房,融入多主体供给、多渠道保障的住房供应体系。并在整村统筹模式基础上,提出完善建议和改进措施:资金运作方面,入市过程中严格区分土地融资收益和物业运营收益,在征收财产税的前提下允许违建物业合法化;改造模式方面,适度简化审批流程,鼓励社区自主更新,引导存量物业开展渐进式改造。研究认为,该运作模式在深圳市已具备成熟的实施环境,对其他空间扩展已基本稳定的城市也具有较强的参考价值。