立法提案制度指个人、组织、政党、机构等按照法定程序,向特定机关提出立法动议、法律草案。它是立法程序的入口,也是体现民主立法的重要环节。制度设计的缺失,国家本位思想的影响,人民代表的非专业化、非职业化,使本应体现广泛民意的立法提案制度在实践中与制度设计之间存在巨大偏差。随着中国社会的转型,多元的利益群体积极寻求参与政治的权利,却无合适表达渠道,制度规定落后于社会现实。授权立法中片面追求立法效益,维护部门利益的思维定势,加大了公民参与立法的难度。笔者通过对两届全国人大立法提案主体中代表团、一定数量代表提出的议案与国家机关提出议案通过比例进行对比,并列举上海市代表提交议案解决情况,烟台市人大代表提案情况与影响提案因素等调查材料,通过实证研究方法揭示代表提案进入会议议程存在着制度的天然障碍,再加上人大会期短暂,以及人大代表自身非职业化、非专业化等原因,削弱了人大代表议案的影响力,这种情况在全国人大和地方人大立法中都比较突出。行政立法中公民立法建议权和参与权源自协商民主的思想,授权立法中必须吸收公民参与立法过程,保障弱势群体的利益。赋予公民立法建议权是立法提案制度的有益补充。立法民主原则要求保障公民法定权利和自由,并将抽象的原则和制度外化成具体的立法实践;立法者需要协调平衡各方面的利益,社会团体通过协商民主机制表达自身利益。经过数据分析和理论研究,笔者在提案主体、审议程序、法案内容、提案人自身素质提高等方面重构立法提案体系,提案制度要与立法过程中前后程序相互衔接,权利无法充分实现时诉权的介入以及程序创新的大胆尝试,在法律和制度上为公民民主参与和特殊群体的利益表达寻求合适的途径和渠道。