从古至今,农民视土地为自己的命根子,历代封建王朝的更迭多因土地兼并民不聊生而起。土地问题不仅是中国革命的核心问题,亦是改革开放三十一年来中国经济取得世界奇迹的关键所在。对于农民来说,土地不仅仅是生产资料,更是其获得社会保障的根本,土地是社会赋予农民的唯一生存保障。由于当前我国尚未建立起完备的社会保障制度,因此土地承担着其它任何生产资料都无法替代的角色。由于地方政府长期垄断土地市场,集“裁判员”和“运动员”与一体,加之我国没有一套健全的土地征收法律制度,地方政府的土地征收行为缺少法律规制。因此1994年分税制改革后,在地方政府财政困难日益严重的情况下,地方政府以较低的成本从农民那里征收土地或收回国有土地使用权,而后通过“招拍挂”这种恶性竞争的方式转让,从而攫取几倍甚至几十倍的土地增值收益。土地出让金成为地方政府增加财政收入的最便捷方式。本文立足于当下中国处于社会转型时期这一特殊历史拐点,以政府对集体土地所有权的征收和国有土地使用权的收回为出发点和着力点,研究政府在征地程序中的角色定位问题。本文有六部分组成：第一部分,简要介绍西方主要国家和我国土地征收、征用法律制度的演进,提出土地征收的概念,交代本文的研究“场域”即征收农民集体土地所有权和收回国有土地使用权。第二部分,首先正视当前政府在征地程序中的现状,即政府主导土地违法行为及地方政府与民争利；其次分析政府在征地过程中集裁判员和运动员于一体的角色错位的具体表现；最后,阐释政府角色错位造成的地方政府对土地财政过度依赖、政府官员法治意识削弱、失地农民被边缘化和群体性冲突事件增多的后果。第三部分,阐述了政府角色错位的原因,首先是由于经济利益的驱动力与不合理的政绩评价体系导致了中央与地方“地权”的博弈；其次是现行土地征收法律制度的弊端,即国家垄断土地交易市场、公共利益法律规制的模糊、正当法律程序的缺失及土地违法责任追究机制的欠缺。第四部分,探讨当前政府在征地程序中的角色再塑造。在比较西方主要国家政府在征地程序中的角色的基础上,尝试重新定位我国政府在征地过程中的角色,即政府是土地市场的监管者与服务者,强化征地审批权和征地后的监管,剥离政府充当土地需用人、征地申请人与补偿义务人的角色。第五部分,基于一种政府前瞻性的视角,在合理的中央与地方分权的基础上,在建设服务型政府的趋势下,以土地管理法的修改为契机,探寻政府在征地过程中角色归位的路径。第六部分,这是一场尚未完成的法律革命,立法者应在修改现有土地法律的基础上,加快完善土地法律体系,条件成熟时制定《土地基本法》。