近年来,随着国内各项经济发展战略的推进,中国地方政府投资规模逐渐扩大,在财税收入有限的情况下地方政府纷纷选择扩大债务融资规模,这导致地方政府债务规模不断膨胀,部分地区甚至面临着较为严重的债务风险。对此,有的学者建议赋予地方政府更大的融资权限——特别是自主发债权,使地方政府的融资行为规范化。有的学者则建议通过限制地方政府融资权限,控制地方政府债务融资规模,从而防范地方政府债务风险。本文倾向于认为扩大地方政府自主融资权与增加地方政府债务风险之间并不存在着必然的矛盾关系,关键在于地方政府债券融资制度在实施之后需要继续推进其演化。地方政府债券融资制度是指,对地方政府发行政府债券的融资行为进行规范和对地方政府独立的举债融资权进行保障的各种规则的总称。改革开放初期地方政府债券融资制度并未建立,先后实施的“拨改贷”制度、土地融资制度和地方平台债券融资制度构成地方政府债券融资制度演化的历史。地方政府债券融资制度的演化动力来源于两个方面:一方面是宏观经济环境变化造成的外部压力,包括金融危机的冲击和地方债务风险压力;另一方面是作为制度主体的中央政府和地方政府之间的动态博弈关系。本文基于制度演化理论的创新机制、选择机制和扩散机制框架理论对地方政府债券融资制度进行了深入分析,地方政府债券融资制度的创新机制包括了被动适应型制度创新和主动塑造型制度创新;选择机制是以政治选择机制为主;扩散机制则表现出渐进式扩散机制的特征。然后文章从中央政府和地方政府两个角度分析了地方政府债券融资制度实施过程中出现的问题,地方政府层面包括有限的融资权和债券融资过程中的道德风险;中央政府层面包括了预算软约束问题和金融市场兼容性问题。最后本文提出了地方政府债券融资制度的演化趋势和建议,表现为从中央政府向地方政府分权、从政府向市场分权的趋势。这与中国政治、经济体制的改革趋势是一致的,反映了地方政府融资制度作为经济制度的一部分,其演化发展不仅受到宏观经济环境的影响,也取决于国家基本制度的安排。