改革开放前，我国的劳动关系是计划控制下的行政管理关系，劳动关系比较稳定。从计划经济向市场经济体制的转型，引发我国的利益格局调整，劳动问题不断凸显。公开化的劳资矛盾、频发的罢工事件，彰显我国弱势劳动者利益表达和政策参与机制的缺失与不通畅，而这正是我国长期以来劳动政策缺失、滞后、不完善的原因之一。为解决日益严峻的劳动问题，我国劳动政策制定和完善进程明显加快，劳动政策范式出现转移，劳动政策价值从效率优先、忽视公平转变为效率与公平兼顾。劳动政策是对劳动领域的公共利益进行权威性分配。劳动政策制定和完善过程中，劳动政策范式转移的最终实现客观上要求将处于弱势地位的劳动者吸纳进劳动政策制定过程，充分听取劳动者的意见、建议和利益诉求。在我国劳动政策制定进程加快的背景下，吸纳劳动者参与劳动政策制定有助于提升劳动政策的科学性、公共性和合法性，增强劳动政策的执行效果，塑造劳动者的公民精神，发展社会主义民主政治以及实现宪政秩序。　　对劳动者参与劳动政策制定具有借鉴意义的理论包括:新公共行政理论、治理与善治理论、后现代公共行政理论和新公共服务理论，它们均属于民主行政理论范畴，构成了劳动者参与劳动政策制定的理论基础。在借鉴现有公民参与模型的基础上，笔者提出了劳动政策制定中劳动者参与的分析模型。劳动政策制定中劳动者参与的基本分析要素是主体、客体、环境、行为等。主体包括劳动者个人及劳动者团体;客体是劳动政策，而且主要是包括劳动问题的察觉与确认、劳动政策议程设定、劳动政策方案的创制与选择、劳动政策方案的合法化等环节在内的劳动政策制定过程;环境包括法律、政治、经济、社会、文化等一般环境及特殊环境——参与制度。劳动者参与劳动政策制定的正式制度包括人大、政协、工会、公共舆论等间接参与制度，信访、听证等直接参与制度以及政务公开等相关保障制度。在外部因素的综合作用下，劳动政策制定中劳动者的参与行为表现为制度化参与行为以及非制度化参与行为两种。劳动者的参与行为影响劳动政策制定过程，并最终影响劳动政策结果。反过来，劳动政策结果又会对主体、客体、一般参与环境、参与制度等产生影响。　　在主体方面，参与劳动政策制定的劳动者包括劳动者个人和劳动者团体——工会。主体分析侧重于分析劳动者的参与能力。劳动者个体的参与能力包括主观能力和客观能力，对主观能力的考察基于劳动者的政治素质，尤其是劳动者的公民意识，主要包括主体意识、权利责任意识、平等意识和民主参与意识。改革开放以来，伴随着市场经济的发展，劳动者的主体意识、权利责任意识、平等意识和民主参与意识都有不同程度觉醒，这为劳动者参与劳动政策制定提供了心理基础。劳动者的客观参与能力取决于劳动者的科学文化素质，这主要通过劳动者的受教育程度和劳动者的科学素质两方面衡量。除自身条件外，劳动者参与能力还受到各种社会因素的影响，其中主要是劳动者的经济社会条件、一国的政治文化以及工业民主的发展状况。劳动者阶层中产业工人、农民工等弱势群体经济社会地位的下降，弱化其话语权，对这些群体参与劳动政策制定造成不利影响;市场经济和公民社会发展推动下，臣民文化向公民文化的转变，为劳动者参与劳动政策制定提供了良好的文化氛围;工业民主的发展和完善，提供了劳动者参与能力的训练场，这有助于提升劳动者的参与能力。劳动者个体对劳动政策制定影响力的有限性，凸显出劳动者团体——工会参与劳动政策制定的重要地位。我国一元化的工会组织体系有利于劳动者集中的利益表达和政策参与。参与劳动政策制定是工会的法定职能，参与职能确保工会从源头上维护劳动者合法权益，进而助推工会社会合法性的提升。工会参与劳动政策制定具有明确的法律依据和制度化参与途径，为工会参与劳动政策制定提供有利条件，并在一定程度上解释近些年工会参与劳动政策制定所取得的绩效。　　在行动方面，制度化参与是指发生在正式制度框架之内的行动。在我国现有的政治体制中，劳动者进行利益表达、参与劳动政策制定可以利用的正式制度安排包括人大制度、政协制度、信访制度、听证制度、劳动关系三方协商机制及其他相关的制度安排等。从总体上看，制度供给不足以及制度缺陷限制了劳动者的制度化参与。在正式制度安排之外，大众传媒，尤其是互联网的发展在一定程度上拓展了劳动者的参与空间，在实现劳动者利益表达和影响政策制定方面发挥了积极作用。当然，互联网虚拟世界的特点决定了劳动者参与劳动政策制定的互联网渠道并非尽善尽美，在实践中暴露出一些问题。综合起来，我国目前劳动者制度化参与面临空间约束，由此导致劳动者在出现劳动问题时，容易诉诸“群体性事件”。“劳动者群体性事件”的本质是劳动者的集体维权行动。从劳动者参与行为与制度关系的视角看，这一行动是劳动者的非制度化政策参与行动，它在一定程度上对劳动政策完善构成压力，促使保护劳动者权益的劳动政策出台。不过，它背后隐藏的深层次事实是我国劳动者面临的制度化参与空间约束。在未来，劳动政策制定中劳动者参与的完善方向是致力于增加正式制度供给、完善各种制度安排，以实现劳动者制度化参与。　　政府转型和服务型政府建设是我国劳动政策制定体系从封闭走向公开的前提，是劳动者制度化参与劳动政策制定的基本制度保障。服务型政府是以公民和社会为本位的政府，服务型政府建设要求政府从全能政府走向有限政府，从人治政府走向法治政府，从暗箱操作型政府走向公开政府走向民主参与型政府。在此基础上透明化政府，从行政控制型，完善劳动政策制定中的劳动者参与还需要重塑政府与劳动者的关系:要从政府本位走向公民本位，关注并回应劳动者需求;要从狭隘发展走向科学发展，拓展劳动者的实质自由;要从劳动行政走向劳动治理，构建劳动者参与的能量场。服务型政府条件下，劳动政策的形成模式也需要变革:劳动政策价值应从效率导向走向合作共享;劳动政策信息从封闭走向公开;劳动政策形成过程从政府主导走向对话协商。劳动者参与劳动政策制定的完善有赖于劳动者自身参与意识和参与能力的提高。一方面，必须通过公民意识教育、塑造公民文化、发展工业民主等途径提高劳动者的公民意识，提升劳动者参与劳动政策制定的热情;另一方面，要通过大力发展普通教育、职业技术教育、健全劳动者培训制度和机制、发挥工会在提升劳动者素质中的作用等途径提升劳动者的科学文化素质，使劳动者具有参与劳动政策制定的能力和公共理性。劳动者参与制度安排的完善是劳动者制度化参与的重要保障，为此，要在不断完善人大制度、政协制度、信访制度、听证制度、劳动关系三方协商制度等已有制度安排的同时，不断推动制度创新，为劳动者提供更多制度化参与渠道。工会提供劳动者组织化利益表达和政策参与。在完善工会这一组织化政策参与途径的过程中，一方面，必须进一步将劳动者组织起来，使原子化、分散化的利益表达在工会组织中得以整合，从而形成对劳动政策的集体影响力;另一方面，要促使工会代表权从国家本位向社会本位转变，提升工会的公信力和代表性。在此基础上，还要通过各种途径，不断提升工会的政策参与能力。