中央环保督察的法治化进路研究 ——以“去运动化”为基础

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党的十八大召开以来,“生态文明建设”被纳入五位一体总体布局,彰显出我国当前对于环境治理的重视和决心,中央生态环境保护督察制度产生由此而生,其权威力之大和执行力之彻底,解决了生态环境方面的一些顽疾,克服了地方党政机关不作为和懒政怠政的现象,环境质量得到有效提升。第一轮中央环保督察共历时三年,截至2019年已顺利完成对全国31个省(自治区、直辖市)的全面督察并顺利开展两轮“回头看”工作,督察效果尤为显著,但在整个过程中却仍然暴露出些许问题,如法律适用较为模糊、督察程序不完善等。针对这些问题,第二轮中央环保督察对症下药、具体施策,出台了《中央生态环境保护督察工作规定》,较为有效地规范了中央环保督察制度,推进了督察程序趋于科学化和稳定化,同时有效地推动了我国的法治化进程。但作为党内法规,其规制力仅限于党内成员,规定内容和规定范围较为有限,生态环保问题须党政同责、全民启动。且其运动式治理的本质虽可以在短期内可以动员所有社会资源完成既定任务,但较短的治理时间无法彻底解决当下存在的环境问题,亦无法杜绝治理效果反弹的结果。因此,为了克服运动式治理产生的弊端,充分发挥中央环保督察的制度优势,应当加快法治化路径建设的步伐。首先,完善环境保护领域的中央立法工作,扩充该制度的直接法律依据体系,同时完善《工作规定》中的相关程序性条文,为中央立法奠定基础,做好党内法规与中央层面立法的衔接工作。其次,应当做好中央环保督察内部的制度构建,规范对于被督察主体的问责机制,加快构建长效监督机制;在督察结束后的“回头看”环节应当落实好环保责任清单,做到有据可查,最后应当构建起以公众参与为支撑的长效监督机制,扩大监督主体的范围,保障公众参与环保督察的全过程。
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