政府管理领域的扁平化不仅是一种时尚,还是一个大的发展趋势。在全球化、城市化、信息化的时代里,随科层制垂垂暮暮并日益衰退,扁平化作为一种新型的组织结构,取得了更坚实的成长基础和机遇。政府扁平化反映企业扁平化理论在公共组织领域的应用过程,涉及政府内部纵向关系、横向关系以及与外部关系的重大调整,并形成新的政府组织形态,是一个很有现实意义的研究课题。但因扁平化理论简单易懂、应用方便、效果立竿见影,多有人推行其实践,而鲜有人对其深入研究,造成理论落后于实践的状况。为了更好的指导政府扁平化的实践,提高政府效率、发挥政府功能、增强政府合法性,有必要对这一领域进行深入细致的研究。事实上,任何领域的组织变革都起因于组织与环境是否匹配,也就是说,当组织不适应环境需求时,为获得持续生存和发展的机会,组织变革必须开启。这时候,组织变革是为了获取新的功能,以满足环境需求,从而获取组织生存发展所必须的资源。由于特定的功能必然需要特定的结构,而特定的结构也必然具有特定的功能,所以组织结构的变革决定组织能否获取预期的功能。然而,结构变革并非想象中那么简单,新结构对旧结构的取代要经历复杂的过程。因为旧结构一经形成,就会同化和吸纳周边各种因素,形成庞大而固化的结构体系,单纯从结构形态上推进变革,而不改变旧结构体系中的核心运行机制,所起到的变革效果很容易被旧结构体系吸纳,这大概是许多组织结构变革失败的根本原因。因此,组织结构的变革必定是权变、系统、全面的变革,以结构变革为核心获取组织效能,以组织战略为指引获取组织方向,以支持体系为支撑获取组织资源,同时三大因素的协同获取战略执行力、资源储备量以及组织能力,这将大大提升组织变革的成功率与有效性。在把上述组织结构变革逻辑具体应用于政府扁平化的过程中,首先需要重新认识政府扁平化这一变革工具。扁平化舶来于西方企业管理领域,只有拨开其形式化的面纱,才能探查它的本质。在与科层制的对比中发现,它既继承了科层制的工具理性,以发挥组织效能为旨归,又浸染了后现代管理的价值理性,以民主参与为导向,是对科层制的扬弃和发展。同时,其在政府部门的应用,必然要和公共部门的特征紧密结合,具备公共性是政府扁平化区别于企业扁平化的特质。此外,利用扁平化实施政府变革是一个动态的过程,分化和整合的框架基本概括了政府扁平化的目标,政府无非是通过扁平化达到组织分化与整合的平衡,其中“3S(Strategy;Structure;Support)”战略性组织变革的方法有助于达到这一理想状态。当前我国政府扁平化所要解决的问题是政府与环境的不匹配,结构与功能的脱节,表现为政府过度分化。虽然政府内部横向职能分化、纵向权力分化,以及政府外部的功能分化,都体现了政府随环境变迁而发展必然性,但是必然的分化并不总是呈现出满足人们需要的优良性,反而走向事物变化的反面——过度分化。呈现出政府分化失度、分化割离和分化不清的状态,这直接导致政府的功能困境。一方面导致政府规模膨胀,公务员数量、行政支出和机构数量的激增；另一方面导致政府自我管理的功能困境,效率低下、缺乏协调、部门冲突和寻租分肥；再一方面导致政府治理外部环境的功能困境,无论是在经济发展,还是社会治理上,都表现出分化的不虞效应。作为随环境变迁和政府发展而伴生的过度分化,折射出政府与环境匹配度的锐减。然而,政府扁平化作为解决这一问题的变革工具,必须在分析过度分化的根源中寻求其被选择的合理性。改革开放后,政府以推动经济增长为获得合法性的手段,从满足人民的需要中获取执政地位的稳定和持续,而为了经济增长必须进行必要的政府分化,由此“政府合法性——经济增长——政府分化”之间建立了递推逻辑。但在政府科层结构的特征下,“增长—分化”的逻辑被大大强化并日渐失控,进入劣性的路径闭锁。其中科层结构的扩张效应、目标置换、分割效应、权力异化和人性压制是政府分化路径依赖的根源。同时科层结构同化了政府战略和支持体系,形成庞大而固化的科层结构体系,消弭了政府自我运营、自我发展、自我约束和自我支持的能力,导致其在过度分化的路径闭锁中难以自拔。扁平化因其具备科层结构无法披靡的优势和整合功能,能够把政府从过度分化的泥潭带出,但这必须依赖于有效的变革方法——即“3S”的战略性组织变革。在“3S”的变革模式下,政府整合是政府扁平化的战略导向。这既是对政府过度分化的回应,也是为了政府自身的生存与发展,因为缺乏整合的社会组织必然脆弱而且无能,无一例外地会陷入四分五裂、一盘散沙的境地。通过分析政府整合的理论意涵和主体地位,确立了政府整合的政治引导、政府效率、经济发展和社会稳定四大功能取向,这将有利于政府获得合法性资源。然而,现实中我国政府却处于整合危机中,究其根源是我国过渡社会特有的异质性、重叠性和形式主义所致,因此必须在权力、利益、价值和制度的维度重塑政府整合功能。同时,在考虑后现代社会中的全球化、城市化和信息化等因素的基础上,政府整合还必须具备分权性、主动性和灵活性的特征。这种多维度、高难度的整合,作为救治过度分化的路径选择,必须有使整合收益递增的强化机制,形成政府内部新的学习效应、协作效应和适应效应。“服务”可以取代“增长”成为整合的强化机制,并形成“服务—整合”的良性循环模式。最后,根据目前政府资源的丰富度和效率的高低,确立政府变革的整合策略,即以扁平化的结构变革获取优质的整合功能。政府扁平化的关键是要有一定的结构支撑。以整合为战略导向的政府扁平化结构必须使政府内部各部分、各环节分工有序,整个政府协调统一,政府系统与环境关系协调平衡。为此,必须实现政府治理结构的扁平化,包括以普通公民为导向、以普通公务员为核心、以基层政府为中心；政府组织结构的扁平化,包括层级结构精简、政府部门重组以及政府与外部环境的合作；政府行政过程的扁平化,包括政府沟通、决策、执行和调控的扁平化。从而改变政府的权力结构,组织效能以及对分权的控制,形成了一个直面公众、面向基层、向下分权、结构弹性、回应加强、链条缩短、调控有效、统筹兼顾的扁平型政府。同时,政府扁平化的变革还需要一定的支持体系。只有在支持体系提供智力资本、技术资本、社会资本以及文化资本等资源的支撑下,才能保证政府扁平化的持续有效。而支持体系与政府扁平化结构的结合,创造出实现政府整合功能所必须的政府能力,改变过度分化的路径依赖,形成政府扁平化的两大有力支点。政府扁平化的理论研究必须在实践中检验,并进一步作用于实践,才能发挥理论的指导作用。当前我国政府正在进行的扁平化变革有很多,省管县是最为典型的一例。省管县体制源于市管县体制的衰退,市管县的局限体现了政府与环境的不匹配。市管县的结构也难以发挥政府的经济社会功能,需要政府在更大区域作出调控,而不是成为经济发展的藩篱。这种不匹配以政府过度分化的形式表现出来,行政区与经济区的分化割离、层级政府间的分化冲突以及政府机构的分化膨胀,都是过度分化的现象。、省管县体制是对市管县体制的变革,就是为了转变政府过度分化走向政府整合,实现政府结构与功能的匹配,最终使政府与外部环境匹配。然而,科层结构主导的“增长—分化”的路径依赖也存在于市管县体制中,改革开放后倡导的市管县体制一经形成,就迅速影响周边的各类因素,形成围绕市管县体制为核心的运转体系。基本上,形成了“经济发展—市管县体制—行政区冲突、管理矛盾”的路径依赖。因此,省管县的改革也必须是以扁平化为核心的政府战略性组织变革,才有可能从根源上消解市管县带来的政府过度分化。具体而言,一是省管县的战略导向调整,由单纯的发展经济、提升政府内部效能到为公众提供公共服务、实现政府与社会的整合；二是省管县的结构调整。从单纯的纵向政府层级压缩,转向发挥组织结构、治理结构和政府过程的耦合效应；三是省管县的支持体系构建。改变之前单纯的信息技术支持,构建包括人力、技术、制度等全方位的支持体系。最终,达成有效的政府整合。