荆州万城大堤是清代湖北省的重要堤防工程,被誉为“全郡保障”。乾隆五十三年水灾后,万城大堤定“官督民修”,并一直延续到清末。在“官督民修”形式下,百余年间,万城大堤堤费运作随时代变迁而变化。在堤费使用上,有常规岁修和溃决修复两种情况。百余年间,常规岁修花费呈现日益增长的趋势。当因水灾堤防溃决时,抢修堵筑往往靡费更巨。在堤费运作上,万城大堤堤费运作有三次变化。乾隆末至嘉庆时,万堤岁修由水利同知主管。岁修经费先“司库借支”,之后“土费摊还”。在此阶段,堤费运作较为顺利,防洪颇有成效。道光时,万堤土费征收出现问题,为此万堤改由知府承修。因道光时水灾频繁,当堤防遭受水灾溃决时,官府靠帑金捐纳来修复大堤。在此期间,万堤管理开始出现较大问题,表现为花费大而效果不佳。咸丰至宣统时,岁修靠知府筹垫,堤费主要靠土费摊征,有时可借厘金盐课周转。宣统时,新成立的咨议局对万堤堤费的运作进行监督。此段时期每年岁修花费巨大,岁修堤费主要依赖土费。然而这段时间堤费运作弊端不少。以总体防灾效果而言,晚清岁修花费虽多于乾隆时,但成效却不尽让人满意。万城大堤是一个重要的公共工程,管理的良好与否,体现了国家治理的能力。整个十九世纪,中国在内外作用下出现社会复杂化的趋势。内部的经济开发和社会分化,外部的全球经济紧密相连和西方的冲击,造成了社会生态变的更加复杂。经济发展面临环境恶化的挑战,日益增加的社会事务让士绅等地方势力扩大了影响力。这种复杂化局面对清政府的治理能力提出了更高的要求,它需要国家能调动更多的经济资源,能吸纳更广的群体参政,能采用更有效的政策方案,让社会在更高层次上得以继续发展。然而在十九世纪,清政府的政治实践表明它未能满足社会的需要。从道光时因白银短缺引发的经济危机,到同治时大乱后重建及应对西方的冲击,保守的清政府未能从转变治国观念和改变国家制度入手,提升国家治理能力。这导致了中国国力呈现长期的衰颓,经济未能持续良性发展,社会秩序日渐紊乱。如何使国家治理能力与经济发展、社会多元化带来的复杂局面相适应,让国家保持繁荣稳定的局面,这是十九世纪中国要回答的时代命题。万城大堤堤费运作的演变反映了当时应对这个命题所给出的办法及所遇到的困境。