西汉时期,内朝形成于皇帝归拢权力的政治背景下。自汉武帝始,中央决策的权力逐渐由外朝转移至内朝。可以说,内朝在西汉中后期发挥着政策中枢的作用,然而到了东汉初期光武帝对政治结构进行了改造。具体说来则是:在外朝方面,光武沿袭了前朝三公旧制,而在“内朝”方面,其对前朝加官进行了省并。如此一来就需要透过现象看本质,找出一个判断内朝的标准。从皇权加强的角度来说,内朝是跟着皇帝移动的,若皇帝深居内宫,内朝官则要突破省禁限制,从政策决议的角度来说,内朝官要给皇帝提供政策建议,即要参与政事,且二者是单向性的。东汉一朝从执政特点来说,则大致可分为三个时段:东汉初期、太后临朝时期以及宦官干政时期。东汉初期,由于加官性质的改变和皇帝自身勤勉等原因,不符合判断内朝的两个标准,故此时并不存在内朝。太后临朝时期,情况出现了新的变化。此时太后的父兄提供政策参考,就重新启用西汉时期霍光辅政的模式,外戚具有了进出省禁和参与政事的条件,因此该时期存在内朝。宦官干政时期,那些具有参与政事的机要之职逐渐被宦者占据,宦官本身就具备进出省禁的优势,这符合内朝的判断标准,故而该时期有内朝。总之,东汉时期内朝的情况并非一成不变,而是有不同的表现形式。