近些年来,“三农问题”一直是困扰我国的主要难题之一,而持续增加农民收入则尤为困难。随着我国经济体制的变革以及农村社会的发展,旧的乡镇体制已经成为我国农村经济社会发展的主要障碍。因此,要全面建设小康社会实现和谐社会的目标,必须进行乡镇体制改革,发展农村经济,促进农民收入的增长。一段时期以来,乡镇“海选”、乡镇自治的研究成为了学界的显学。许多学者主张以乡镇直选、乡镇自治来改革乡镇治理,实现乡村的“善治”。笔者以为,目前学界对于乡村民主、乡村自治的追求热情有余,而冷静思考不足。 从我国的实际情况来看,在短期内实现乡镇自治还不现实。主要的原因在于:一、我国城市和乡村的二元结构依然存在,农村没有被纳入到整个统一的市场体系中来;二、农村的各种合作组织发育极不成熟,农村社会有机化发育程度低。社会的现实结构和状态决定了政府的治理模式。在由目前的代理型政府向乡镇自治转化的过程中,必然有个过渡阶段,如何确定这一过渡时期基层政府的角色和基本框架,构成了乡镇治理研究的主题。 本文认为,要了解乡镇治理改革的发展趋势,构建合理的乡镇体制,必须深入到我国基层政府的改革实践中去,这样才能把握住时代发展的脉搏,提出具有现实性和可行性的改革方案。作为变革的先行者,江苏宿迁、河南焦作、湖北咸安、四川雅安等地的乡镇体制改革实践为我们的研究提供了丰富的素材,这些探索给予我们启发和借鉴。 目前一些地方正在实行的改革措施虽然与我国的政治、法律制度存在着一定的冲突,但是并不能因此而轻易否认这些改革举措的现实合理性。改革的经验研究表明:在乡镇政府与乡村社区和国家政权之间建立起一种双重委托代理关系有利于乡村的经济发展和社会稳定。我们应当秉承实事求是的态度,以改善这种双重委托代理关系为取向,不断深化改革,进行系统改革。 宿迁的乡镇改革是本文的主要研究蓝本,笔者认为,该地区实行的公推竞选乡镇长和乡镇党委书记的举措是基本可取的,有利于农村经济的发展和国家与乡村关系的改善。但是光有选举的改革并不足以承载乡镇体制改革的全部内涵,相应我们应该在乡镇人大制度、党内民主制度等方面继续推进改革的进程,妥善处理乡镇党委与政府、人大三者之间的关系,调整上级政府与基层政府的关系,最终建立起一个符合中国实际国情的乡镇治理模式。 本文认为,乡镇党委应当逐步把工作中心从经济工作转移到法治工作上来,加强对乡镇政府依法行政的监督;乡镇人大的地位应该系统提高,要真正享有对地方重大事务决策权和执行监督权;同时也要相应改善乡镇政府及其官员的激励机制,以及乡镇的财政体制。当然,这些改革都要以公正、公开、公平、透明的乡镇选举为前提。