在我国传统的行政诉讼法一般观念中,认为内部行政行为的内容涉及的是行政系统内部的行政管理不会涉及到行政组织外部的私人利益,所以“内部行政行为不可诉”成为了一种通说。但是司法实践中出现了很多形式上是内部行政行为,但实际上突破了行政组织内部,影响到外部当事人合法权益的外化内部行政行为。外化内部行政行为不再是纯粹的内部行政行为,它形式上带有内部性,本质上却是外部行政行为。但是由于它具有内部性,不容易受到司法审查的监督,使得行政相对人被损害的合法权益难以得到维护。行政诉讼设立的目的就在于给被司法机关损害的合法权益提供司法救济,当内部行政行为突破行政系统内部被行政相对人所知晓,该内部行政行为内容确实对行政相对人的权利义务产生实际影响,且没有其他的直接对外的可诉的具体行政行为时,应当承认该行政行为已经实际由不可诉的内部行政行为转化为可诉的外化内部行政行为。所以,应当将外化内部行政行为纳入司法审查的范围,以保护行政相对人的合法权益。外化的内部行政行为主要是工作性质的内部行政行为,有批复、通知和会议纪要等。判断这类内部行政行为是否外化要看表面和实质两个方面,包括外化的形式要件和实质要件。外化的形式要件是行政相对人知晓该内部行政行为,这也是行政相对人能将该存在于行政系统的行政行为诉至法院的必要条件。如果该内部行政行为始终在行政系统内部,也就不存在外化的可能性。外化的实质要件是该内部行政行为对行政相对人的权利义务产生实际影响。这也是外化内部行政行为能够纳入司法审查范围的关键要件。因内部行政行为的内容是对特定人的特定事项作出了安排,涉及到当事人的合法权益,并且由于行政机关未按照正常的行政活动程序根据该内部行政行为作出直接影响相对人合法权益的具体行政行为,所以该内部行政行为成为了最终成熟的可诉行政行为。