信访是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。信访制度就是信访人向国家机关提出信访事项的过程，调整信访活动的各个参与主体的权利义务关系的一系列规则、程式的统称。它是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。当前我国正处于关键的社会转型时期，改革和发展中产生许多的问题，如法律不完备，执法不严、司法不公和政策偏失等等，各种问题和矛盾通过不同渠道集中到各级信访结构，并不断地向中央国家有关机关聚集，信访大户、重复访、集体访频繁发生，使首都北京及部分省会城市面临很大的社会稳定压力，信访制度承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任，表现出对解决问题的不力和不适应。信访制度的改革也成为社会公众关注的焦点。本文主要从以下五个大的方面就信访制度的基本理论、问题及改革作出研究和探讨。第一部分为信访制度概述。本文分七个方面对信访的概念、性质和功能、历史发展、机构设置、调整范围、信访主体的权利义务、信访活动的类型和特点作了阐述：(一)、信访制度的概念(略)(二)、信访制度的性质和功能1、关于信访制度的性质，信访制度是宪法保障的公民民主权利的制度，信访制度是一种特殊的行政救济制度，是体现政治沟通的制度；2、信访制度的功能：(1)信访是人民群众政治参与、利益表达的制度性方式，也是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段；(2)信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径；(3)信访制度是党和政府及其负责人密切联系群众，了解社情民意的一种制度化形式；(4)信访制度深化政权合法性，维护社会稳定；(5)信访工作对建设小康社会和构建社会主义和谐社会的独特作用。(三)、信访制度的历史发展，从古代的直诉制度说起，追溯到新中国信访制度的建立，从中可以看到现行信访制度与我国古代的直诉制度存在继承和连续关系。(四)、我国信访机构的建制及运作程序：本文阐述了我国信访机构庞大分散，归口不一，规格较低，缺乏解决问题的资源和实际权力，以及信访工作中的“分级负责，归口办理”的运作程序。(五)信访制度的调整范围：虽然信访条例规定了对国家机关、农村、城市基层组织及其工作人员、成员的职务行为，信访人均可向有关行政机关提出信访事项，同时又作出了“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”的限制，但信访机构在实践中更习惯于将信访事项层层向下级转送、交办。(六)信访主体的权利义务：信访法律关系的主体包括：信访人、信访机构、承办机关，信访人信访活动中享有“批评、建议、申诉、控告和检举”的权利，同时也承担“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”的义务。承办机关享有依法查清事实和处理信访事项的权利和义务，信访机构享有依法登记、交办、转送信访人提出的信访事项的权利义务，也具有对承办机关的督查权和建议追究责任权等职权。(七)我国信访活动的类型和特点。我国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访，其中求决类信访和诉讼类信访所占比例较大，反映的问题也更突出。第一部分为国外及其它地区申诉专员制度与我国的比较分析。西方国家的政府系列中并不存在单独的信访机构，也没有如此庞大的信访群体和居高不下的信访量，包括我国的香港地区在内的许多国家，一般采取申诉专员制度或请愿制度来受理人民对政府在公共行政管理范围内的投诉。本文介绍了瑞典、澳大利亚的申诉专员制度、法国的“行政中介人”制度、南非的公共监察员制度以及美国、我国香港地区的相关制度，与我国的监察制度进行了比较，指出了我国监察制度存在的缺陷。第三部分为我国信访制度存在的问题及原因分析。(一)本文详细列举了我国信访制度存在的问题1信访职能过于宽泛，管辖范围任意扩大，信访总量居高不下；2错位、越位现象严重。信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员，却让没有权力的信访部门出面处理，把信访部门当成了解决问题的责任主体，出现权责错位。3信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善；4政绩压力下，非正常手段大量使用。为了解决信访问题，中央、上级机关把责任大量的压给了下级，下级政府为了“迅速”“妥善”解决信访问题，争取政绩，大量的使用非正常的手段。5信访活动组织化趋势明显，群体性事件和集体上访频繁，过激行为时有发生，易引发政治问题。(二)从初探和再探两个层次深入分析了信访问题的原因。1初探信访问题的原因：(1)信访制度本身存在缺陷。第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致信访事项办理效率低下；第二，信访工作原则之缺陷。按照“归口管理，分级负责”的工作原则，群众反映某一国家机关及其工作人员的问题，最终还必须回到该机关去处理，信访机构自身没有权力也没有能力解决上访群众提出的问题。第三，信访制度不够健全和完善，信访形势的迅速变化与信访法制化明显落后存在矛盾。表明信访制度立法上的缺陷；(2)行政权力过大且缺乏制约，揭示了行政权力主导型社会的弊端；(3)从传统法律文化和信访者的心态上看，历史上的人治传统和信访人所追求的“清官”情结，影响着信访人“崇信弃法”的观念，并希望以特殊的手段达到预期更大的目的；(4)其他法定救济渠道的不畅，法律维权和监督成本较高。由于行政复议机构不具有相应的独立性、处理程序上的不公开性，行政诉讼受行政干预较多，以及两者共同存在的受理范围和时效等限制导致了行政复议和诉讼缺乏应有的公信力和公正性，此外，向上级纪委监察机关举报国家工作人员违法违纪，不但成本高而且存在可能遭受被举报人报复陷害的风险。再探问题深层次的原因：(1)社会纠纷增多的体制性根源：社会经济体制的变革，单位社会向契约社会的转变产生了两个重要的社会后果，一是人们的关系类型由权利服从关系变为平权的关系；二是社会纠纷的大量涌现；(2)社会环境：民主缺位，民怨淤塞造成信访部门的重荷，由于直接选举、游行示威、媒体舆论等民主形式不能充分发挥作用，造成民意表达的不畅，因而民怨淤塞，造成信访部门的重荷；(3)政治体制改革滞后，官僚政治体制的弊端凸显。由于官僚政治体制根深蒂固，官僚主义作风助长信访问题的蔓延和升级；(4)司法权力的弱化。一方面我国政治体制存在着问题，使司法权不具备建立公信力的基础，法院司法权未独立于当地党委和政府；另一方面，“重实体、轻程序”的传统使得民众对法律的认同和服从程度低，进而对司法缺乏信任；(5)信访制度与现代法治精神之冲突，本文剖析了信访制度的人治性质，揭示了信访制度与司法制度的矛盾。第四部分为我国信访制度改革的设想。本文(一)第我国信访制度存在及改革的必要性。首先论证论了我国信访制度存在的必要性：1信访是公民表达自由的一种途径，是公民的一项重要的民主权利。2信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权、司法权的有效途径，也是公民寻求权利救济不可缺少的补充方式。3信访是反腐倡廉的信息源，也是公民监督的重要内容。其次论证了我国信访制度改革的必要性：由于信访存在的这种制度上的缺陷，它的运作带来了很多负面影响：一是救济渠道堵塞，矛盾积累；二是在一定程度上弱化了法治的权威，阻滞了我国法治建设的进程。(二)提出了信访制度改革的基本思路：1缩小信访外延，弱化信访的权利救济功能。2赋予信访制度预防的功能。3最终实现权利救济功能与信访制度的彻底分离。(三)我国信访制度改革的发展定位：近期应给我国信访制度定位成是公民政治参与的重要手段、公民利益表达的重要渠道、公民权利救济的补充方式。而从长远的目标来看，要取消信访制度的权利救济功能和地位，让信访制度纯粹成为公民政治参与和公民利益表达的渠道；(四)阐述了我国信访制度改革的方案设想，分为近期方案、远期方案及与信访制度有关的保障机制的改革。1近期方案是：(1)纠正信访机构违反条例的习惯做法；(2)依法保障公民正当行使信访权利，维持正常的信访秩序，从政绩考核机制和责任追究制度两个方面进行保障；(3)建立全国信访信息系统，构建网络平台，实现资源共享；(4)提高信访工作人员的素质，适应新时期新形势信访工作的需要；(5)规范政府决策的法律非诉可行性分析，对政府决策提出“信访评估”的模式，确保决策科学化、民主化、法制化；(6)司法部门信访制度改革；(7)改革和创新监察制度，建议信访部门和监察部门合并；(8)发挥社会团体、基层组织在解决社会矛盾和问题中的作用；2远期方案是：(1)维护表达权和抗议权等基本公民权利，进一步落实和发展社会主义的民主；(2)撤消各级政府及其职能部门的信访机构，把信访职能集中到各级人民代表大会，通过人民代表监督一府两院的工作。改革的具体措施是：1)建立全国人大信访网；2)组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；3)建立监督专员制度，强化利益表达和法律监督功能；4)逐步扩大在中国共产党领导下的人大代表直接选举范围；(3)科学划分中央和地方政府之间的权限范围，合理构建问责制，依法规范上下级政府的关系；(五)与信访制度有关的支持保障机制的改革。1司法体制改革，改革财政、人事体制，保障司法独立；加快审判制度改革，运用有效的规则，制衡法官的自由裁量权；加强法律援助司法救助工作，降低当事人的诉讼成本；2修改行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法，使之充分发挥公民的权利救济功能；3实现政府结构性转型，重塑政府的公信力，自觉维护政府的信誉，树立政府坦率、坦白、坦然的品质。4建立民意表达机制和现代新闻制度，引导媒体正确的履行监督职责。5培育现代公民的主体意识、权利意识和社会责任意识，营造崇尚法律的社会氛围。第五部分为结语。信访制度在一定时期和一定程度上听取社会弱势群体的呼声，实现社会正义等方面起到一定的权利救济作用。但归根结底是人治社会的产物，不利于纠纷的解决和人权的保障，撤消或强化信访制度都是不正确的，应对我国信访制度、司法体制及配套措施进行改革，弱化信访制度的权利救济功能，直至仅仅承担公民的利益表达和民情反映功能。