被征地农民是城市化进程的伴生群体,部分农民失地是历史发展的必然。我国城乡二元社会保障体制背景下,土地既是农业最基本的生产资料和生产要素,同时也担负着包括就业、养老等在内的基本社会保障功能。那么,农民失去土地不仅意味着其无法继续维持从土地获取社会保障的传统模式,同时也因其被征地农民的特殊身份而未能享有城市居民应有的社会保障权益。面对被征地农民“种田无地,就业无岗,低保无份”的客观生存现状；同时考虑到养老保障在社会保障众多项目中的特殊性,2003年以来,我国政府制定了一系列以养老保障为主的公共政策,旨在通过引入社会养老保障机制以更好地满足被征地农民的养老需求,却在事实上忽视了对政策客体差异性养老需求和选择意愿的考虑,也没有实现预期的“社会”养老保障政策效果,并同时导致了“碎片化”政策局面的形成,不利于城乡社会养老保障政策的统一整合和可持续发展。现阶段,被征地农民养老保障政策建设是我国社会建设中异常迫切的民生问题,直接关系到社会稳定与城市化战略决策目标的实现,进而影响到全局性的政治、经济、社会均衡发展与和谐社会建设的顺利推进。由此,被征地农民养老保障政策问题是什么?既有政策供给是否恰当“符合”政策问题的解决?政策客体——被征地农民对养老保障政策的现实需求是什么?如何从我国构建城乡统筹的社会养老保障体系宏观社会背景出发,通过有效的公共政策思路创新,实现政策供给恰当“符合”政策问题解决,以切实保障被征地农民养老保障权益。有鉴于此,本研究选取江苏省为研究地点,以政策供给解决政策问题为基本研究取向,一方面,从宏观层面既科学构建被征地农民养老保障政策问题,又在对既有被征地农民养老保障政策进行客观描述的基础上,科学评价既有被征地农民养老保障政策供给,从而发现既有政策供给是否恰当“符合”政策问题的解决；另一方面,从微观层面深入考察被征地农民对养老保障政策的倾向性,这是实现被征地农民养老保降政策决策科学化的现实基础。在此基础上,探索构建前瞻性的、被征地农民纳入城乡统筹的社会养老保障体系的政策框架,提出推进被征地农民养老保障政策实践的总体思路和具体对策。通过上述研究,得出如下研究结论：第一,我国被征地农民养老保障政策问题实质是市场化转型特定社会情境下的养老风险分配问题。我国市场化转型时期的城市化进程中,政府为被征地农民提供劳动就业机会及相应养老保障方面的责任逐渐弱化,被征地农民只能主要通过自我积累与市场竞争实现养老需求,并产生大量社会不满情绪,政策问题由此被感知；进一步,通过问题搜索可以认定,被征地农民养老保障政策元问题为城市化进程中因失去土地而引致的养老风险预防与控制问题；在此基础上,通过政策问题界定可知,转型时期被征地农民养老保障实质问题是基于一定价值观指导下的养老风险分配问题；在此基础上,被征地农民养老保障政策问题可以正式表述为：如何在综合政府、集体与个人三方利益基础上,基于恰当的政策价值取向,对因土地征收而产生的被征地农民养老风险在政府、集体与个人等相关主体之间进行公平、合理地责任分配,并进一步确定政府、集体与个人养老责任范围,从而明确由哪些主体以何种方式为被征地农民提供何种水平的养老保障,以最终实现被征地农民养老领域以至整个社会总福利的增进。第二,既有政策供给未能恰当“符合”政策问题的解决。在政策目的与目标方面,既有政策目的顺应功利主义价值引导的主张,更多地顾及眼前利益而不是长远利益,更多地关注经济利益、政治利益,而忽视了社会效益；既有政策目标选择多以“低起点、低标准”为基本原则,无法有效解决该群体老年基本生活保障问题且缺乏统一性、规范性和长远规划性等。在传递利益与服务的形式方面,将原本属于补偿权范围的一定数额的货币补偿与原本应由政府向公民提供的一定数额的、用以保障公民基本生活的货币补贴混为一谈,混淆了“补偿”与“保障”,因而在适度性方面有待商榷。在适用权益的规则方面,由于参保条件缺乏规范、统一性可能导致相同条件的被征地农民不能均等地实现养老保障体系覆盖,有悖分配公平的原则；养老保障受益资格的一次性缴费条件规定过于苛刻,可能导致被征地农民放弃缴纳养老保障费用造成养老保障基金损失；对于达不到受益条件的个体也存在相对意义上的不公平等。在服务提供的组织结构方面,面临地方政府政策决策民主化程度不够、科学化水平不高,政策执行重视程度不高、且存在背离“自愿原则”而片面执行养老保障政策的行为,以及缺乏有效的政策监控、导致政策执行失真等现实困境。在筹资方式方面,“统帐”结合类型在社会统筹与个人账户规模划分上未能严格界定,实际上依然要个人承担大部分或者全部资金；而完全积累的个人账户模式也面临基金保值增值与同城保衔接困难等多方面困境。同时,既有筹资方式还面临低补偿水平基础上的筹资比例不恰当以及筹资安全隐患和不经济性等现实困境。作为实现政策要素互动的重要环节,被征地农民养老保障政策评估由于存在着评估主体不尽全面、评估指标不尽合理以及评估方法不尽恰当等多方面的问题,阻碍了政策各要素间的良性互动,不利于被征地农民养老保障政策的发展和完善。第三,被征地农民对养老保障政策倾向性存在差异。老年、中青年被征地农民群体之间以及中青年被征地农民群体内部对养老保障政策倾向性存在差异。就中青年被征地农民群体而言,年龄、区域经济社会发展水平以及调研地性质与城镇社会养老保障政策倾向性呈负相关,而受教育程度、非农就业程度、征地补偿款评价以及获得保障性安置与否等因素则与城镇社会养老保障政策倾向性呈正相关。具体而言,年龄越小的中青年被征地农民群体越倾向于参加城镇社会养老保障,反之,其参与意愿也越低；相对于经济发达地区而言,经济欠发达地区的中青年农民因失去土地而参与城镇社会养老保障的意愿更强；相对于中远郊而言,城乡结合部的中青年被征地农民对城镇社会养老保障参与意愿更强；受教育程度越高的群体,其城镇社会养老保障参与意愿越强,反之,其参与意愿则越低；非农就业越稳定,其城镇社会养老保障参与需求越高,反之,则越低；对征地补偿款评价越高,其城镇社会养老保障参与需求越高,反之,则越低；相对于一次性货币补偿安置人员,获得保障性安置人员对城镇社会养老保障参与需求更强。就老年被征地农民群体而言,区域经济社会发展水平、年龄、征地后收入变化与老年被征地农民养老保障性安置政策倾向性呈显著正相关：越是经济发达地区,被征地老年农民越倾向于获得政府提供的养老保障安置,反之,则越倾向于获得一次性征地货币补偿；低龄老年农民倾向于获得政府提供的养老保障安置,而随着被征地老年农民年龄的增高,则越倾向于一次性征地货币补偿安置;相对于因征地带来收入增加的老年农民,因征地带来收入减少的老年农民更倾向于选择由政府提供养老保障安置。第四,城乡统筹的被征地农民养老保障政策构建需要基于“作为公正的发展”的价值理念,并同时尊重被征地农民的现实养老需求,实现养老风险在不同社会主体之间公正分配。其中,政府、个人、集体构成了被征地农民主要的、正式的制度性养老保障供给主体；被征地农民纳入城镇社会养老保障体系是符合城乡统一的社会保障制度发展趋势的应然选择；应该在坚持广覆盖的基本原则的基础上,将所有符合条件的被征地农民定位为政策目标群体。在此基础上,被征地农民养老保障政策构建的核心内容是形成合理的政府—个人—集体责任结构,以合作共担方式共同提供。其中,政府养老责任范围应定位于基础性地位,其实现的功能与目标是公平；个人养老责任范围应定位于养老保障的个体缴费,其实现的功能与目标是效率；集体养老责任范围应定位于合理分担个体部分缴费责任,其实现的功能与目标是合理性。在政策具体设计方面,应着眼于社会风险的可偿性,根据被征地农民不同群体之间以及群体内部之间的差异性养老保障历史与现实的客观和主观条件实施分类保障,最终实现被征地农民纳入城镇社会养老保障。最后,为确保政策的有效推进,应坚持“结构—功能”的方法论基础,以被征地农民养老保障政策制度化建设为核心,同时加强政策外部环境体系建设,主要包括规范被征地农民养老保障政策执行过程、改革既有征地补偿安置制度、创新被征地农民向非农领域转移就业制度以及深入推进户籍制度改革等多方面。