全球气候变化的减缓与适应是当前人类社会发展所不可忽视的挑战,而正如《斯特恩报告》、IPCC第四次报告、UNEP《21世纪的21个环境问题》等国际思想库的报告文章所指出,全球气候变化的挑战不仅仅在于技术进步和人类生产生活方式的改变,更重要的是人类文明在管理社会运行,优化政策设计,重塑制度安排等方面必须做出的持久改良。这对于幅员辽阔、人口众多、经济社会系统复杂、政治文化根深蒂固的大国来说,尤为困难。京都议定书之后,我国在能源效率、清洁能源技术、可再生能源发展、CDM项目等各方面都投入了大量精力,特别是2000年以后提出的节能减排目标,和各级政府在减缓和应对气候变化上做出的努力,在经济、社会、环境层面影响深远。在此背景下,本研究充分运用公共政策分析的基础理论与方法,以我国的多级治理(multilevel governance)体系为研究对象,着重分析了在中央政策的调控与激励氛围下,地方政府在应对气候变化挑战时的决策方式与政策设计,利用博弈论中的精炼贝叶斯-纳什均衡等方法建立了地方政府政策制定的理论模型,并对“十五”以来我国地方政府应对气候变化挑战的方式、现象和采取策略做出了理论解释。传统的环境政策研究,依赖经济学理论的思维方式,试图分析“何种气候/环境决策是最优的、理性的、最应当被采纳的”；然而,无论古今中外,无论是在民主、独裁还是精英威权政府内,决策者——尤其是地方决策者的决策知识和决策理性都是有限的；从政治经济学和环境政治学角度,研究地方政府政策制定的过程、动机和模式,是当前我国环境管理与政策研究不可或缺,但相对薄弱的领域。因此,本研究提出的以下几个基本研究问题：首先,是何种因素在影响着地方政府／决策者,决定其是否、如何应对气候变化的挑战?其次,在中国特有的制度安排与政治文化下,地方政策制定的过程和模式是怎样的；现有的多级治理框架下地方政府如何实现特定政策目标的传递,如何均衡近期与长期目标,以及如何辨识不确定性；最后,此类政策制定模式和决策过程,在应对气候变化的挑战上有怎样的优势与劣势?应该如何向着可持续的制度设计(institutional arrangement)及适应性管理(adaptive management)不断改进?为了解答上述问题,本研究首先回顾了气候科学、政治科学、气候变化经济学与政治学领域对于政府行为、决策和政策设计的现有经典研究,以及欧、美、亚洲主要国家与地区所积极采取的气候变化应对与减缓策略。文献综述指出,“治理”(governance)的内涵正逐渐从政府行为转化为政府-社会的联合行为,当代的政府拥有维持与促进经济发展、提供社会公共服务,以及保护环境的三大职能类别。在政府决策主体之外,气候脆弱性、公众认知度与行业利益,可能是影响世界各国家与地区气候策略的三个主要因素。在区域层面,欧盟的能源新政与碳排放交易体系,美国的新能源刺激政策、国内碳排放交易制度和城市气候行动、日本的低碳社会运动,都不同程度的为全球气候变化的减缓和地方气候挑战的适应能力改善做出了贡献。中国作为一个负责任的大国,也是目前温室气体排放总量最高的国家,已经从法律法规、五年规划、部门与行业规章等各个层面和角度着手,促进能源节约、能效提高、新能源的生产制造与利用,并且从农业、水利、建筑等方面制订和采取应对潜在气候灾害的各类措施。在气候政策研究中,作者回顾了自上个世纪九十年代以来的主流研究结果,认为其中充斥着气候预测模型及其对经济社会系统的潜在影响。货币化的经济学研究思路,最大问题不仅在于无法正确衡量环境资源的稀缺性,而是在于环境和政治议题的决策范畴中,无法与决策者理性或有限理性相关联,因而大多数相关研究成为空中楼阁,无法成为行为学、决策科学上的指导。也正是这种研究的范式,间接导致了自《京都议定书》生效后,国际谈判形同虚设,气候峰会毫无建树。基于以上文献综述,本研究认为,近十年来各国政府应对气候减缓挑战的制度框架,特别是决策方式、决策部门和政策设计过程,不可避免的继承了过去数十年来应对环境恶化和生态破坏等问题的过程中所建立起的制度和执政方式。为了解析气候政策的决策模式,作者首先评价了“十一五”期间我国节能减排目标的政策设计、政策绩效及其不足。作者认为,减少二氧化硫(SO2)的和化学需氧量(COD)的目标责任制度(TRS),之所以对污染减排目标的成功至关重要,是因为2007年以来,中央政府将地方环保责任从地方环保局重新定义至地方首席决策者(primary decision-maker,一把手)。然而,在复杂的社会生态变化的背景下,当前这种单核的、单一目标的规划过程的弱点是显而易见的；一方面,环境与气候问题有着很大的区域性、地方性差异,自上而下的单目标控制仅仅保证了执行力,无法保证治理绩效；另一方面,自上而下进行“运动式”治理的长效性和灵活性也遭到质疑,大干快上各类治污项目这种末端治理的方法无法解决大多数环境挑战。由此,作者提出,国家级规划的权力逐渐下放,建立“地方规划,中央审核”的制度有助于气候环境问题的解决,而公众参与性治理和公民社会的增强更是迫在眉睫。在“里约20年”黯然收场,国际谈判陷入死局制度的背景下,自下而上的从地方层面推动减缓气候变化的措施,具有重要意义。在充分解析了我国的环境政治(environmental politics)氛围后,利用比较政治学的方法,着手进行中国和日本地方政府减缓气候变化的比较研究,目的在于初步判断出中国当前的地方政府决策模式在多大程度上是收到政治文化的影响(与同在东亚的日本有哪些异同),而非社会经济发展程度的影响(与欧美存在显著不同)。本研究中采取了政策周期分析(Policy Cycle Analysis)的理论和方法,比较了两国的环境政治制度,地方政府采取减缓气候变化策略的制度安排,以及地方层面的利益相关者(stakeholders)及行动者(actors)的特征。研究发现,气候变化的地方政府先行者们,在中日两国都继承了传统的环境管理的政治特点,虽然都处于中央行政权力集中系统的影响下,但也不同程度的反映出“地方治理”(local governance)的存在。尽管地方政府的角色和选票体系不同,但基于类似的政治文化,中日两国地方政府的气候政策在议程设置(agenda setting)和政策形成(policy formation)阶段的进展类似,均比较积极而顺利；但在政策执行(implementation)和政策回顾与评价(evaluation)上面临着更大的障碍。中国所贯彻的单核的地方治理与决策过程简单、快捷,规划目标单纯,往往缺乏全面、科学和多主体参与性的规划过程；而日本地方政府在能源政策上的影响力和执行力微乎其微,使得日本只有依赖中央政策(及其所规制的各类企业)来促进能源效率提升和可再生能源的利用,逐渐导致了“低炭素社会”运动范而无力,趋于平淡。文章进而提出,过去几十年来为了解决区域环境生态问题所创造的行政系统不再具备足够的适应性,无法激励气候政策的先行者不断涌现或有所作为；因此,自适应的能力建设和体制创新将是地方层面减缓气候变化的关键。结合政治系统理论与政策过程理论,深入阐释了我国环境管理的多级治理体系以及地方政府气候政策的特色之后,为了进一步解析地方决策者(local policy-makers)的决策模式,本研究引入新公共管理理论中的“企业型政府”特征,以及管理学的“委托-代理”经典理论,作为地方政府决策模式研究的理论背景。文章进而采取一系列假设,基于博弈论的研究范式建立了地方政府决策的理论模型。在这一模型中,地方政府的社会公共服务提供职能与环境保护职能是通过对政治效用的追求来实现的,而地方政府对辖区内经济社会的管理和“投资”行为也将获得一定的地方经济利益,并通过分税制、寻租行为等复杂的再分配方式,转化成地方政府决策者的个人利益效用；政治效用加上经济效用,组成了地方决策者个人的期望效用函数。为了细化地方决策者的效用函数,本研究列举了十三类在地方层面减缓与应对气候变化的策略,作为地方决策者备用的策略集；每一类策略都拥有决策期、投资成本、经济收益、气候效益、中央规制程度等特征变量。在考虑经济、环境和政治效用的不确定性后,这一模型实际上构成了各个地方政府在不完美、不完全信息下的动态多次博弈,因此在本研究的假设条件和现有的学术研究中,是不存在“纳什均衡态”作为最优解的。为了寻找均衡态,作者引入了中央政府作为首先行动的“自然”决策者,将模型表达进行了修正,成为贯序理性(sequential rationality)决策的过程,并引入“决策风格”的概念,将不同的地方决策者分类为“革新者”、“保护者”和“跟随者”,三者对于各项气候策略有着不同的偏好选择概率。由此,用贝叶斯概率模拟信息上的不确定性,将原模型转化为贝叶斯-纳什动态博弈,并给出了以上条件的决策树约束下所能达成的精炼贝叶斯均衡。本研究进而以上述理论模型和初步结果为依据,为“十五”以来我国地方政府应对气候变化挑战的方式、现象和采取策略做出了理论解释。首先以一个美国地方政府决策模型的案例作比较研究：由于投票系统的存在,美国地方政府决策者的效用函数不可避免的包含了提供公共品(public goods)的部分；由于温室气体排放的外部性,提供“减排”这种公共品会为单个决策者的效用函数带来负向效益,而启动地方气候运动的政治效用则是相对正面的；中国地方决策者的公共品职责则由其获得的政治效用来间接表征,因此相对重视其投入-产出函数带来的经济效用。模型的理论阐释可以对“低碳城市”的发展历程展开讨论：地方政府的决策与企业的市场行为一样,可能存在明显的“漂绿”过程；因为单个决策者的策略集所映射的信息集(而非决策行为本身)才是中央和其他地方决策者接收到的信号,而在精炼贝叶斯均衡中,经济利益效用的不确定性远远小于政治利益效用的不确定性；漂绿行为可以通过信息操控来扭曲特定决策行为所映射出的信息集,从而造成基于政绩工程或虚假数据等低绩效结果的高政绩奖励,与此同时将地方决策的实际投资与管理能力用于创造更多的地方经济利益,最终实现决策者总效用函数的最大化。漂绿行为面临着一定的查证风险,因此,是否进行漂绿行为,与地方决策者的投资收益曲线,及其风险决策特征(风险偏好/风险规避型)相关。另一方面,政治经济学的相关研究中发现,这一精炼贝叶斯均衡还可以用来解释中国自改革开放以来进行渐进式的地方实验/社会实验(social experiment)的过程；其中,2010年至今国家发改委主持的低碳发展“五省八市”试点项目(pilot programs),就是这一类社会实验的新一轮运动。试点项目对于接近或实现精炼贝叶斯均衡有着显著的作用：首先它有助于“贯序理性”的理论模型在现实世界中得以贯彻,使得“革新者”们之间有可能出现局部博弈(subgame)的纳什均衡；同时由于所有地方决策者对试点项目的高度关注以及中央政府的统一主持,非“革新者”在试点项目中气候策略集的信息集进行观测时,很容易建立自己的期望效用函数,即是对“采用策略集”与“政治效用收益”之间的关系有着较为明确,并且愈发明确的期望和估计,从而降低了个人总期望效用函数的不确定性；在这种情况下,轻视中央政策信号,单一为发展地方经济而投资的策略采用情况会大大降低。当然,试点项目也有不足之处,例如在气候减缓策略上的效应远远大于气候应对策略上的效应。其模型解释在于,气候适应策略所对应的政治效用不确定性更大,而策略投资的经济回报往往又取决于极端气候事件发生的概率；同时,极端气候事件在部分地区的发生又会带来中央的救灾拨款,变相增加了决策者的个人经济效用。综上所述,本研究指出,地方决策者的决策知识有限,决策理性有限；地方政府应对气候挑战的策略与方式被现有的制度安排和政治文化所束缚,可持续发展的改革步履维艰,其决策过程是结合了经济效用、政治影响和信息操纵的综合博弈,其结果集中表现为：地方投资决策注重短期效益,气候政策强调“减缓”而非“适应”,气候-环境相关的政治标语应用层出不穷。诚然,由于统计数据,特别是气候-地理-社会影响模型的缺乏,本研究所提出的精炼贝叶斯均衡是否已经发生,或是否能够达成,暂时无法被验证。正如文献综述中指出的,此类研究未来的趋势是对地方决策者采用大量调研访谈,然后辅以多主体的计算机模拟平台,来模拟出地方决策者采取各种策略的气候环境绩效,以及每个决策者效用函数的变化。