改革开放以来,我国农村劳动力为了寻找更多的工作机会,不断向城镇转移。由于我国特有的户籍制度,与发达国家“一步到位”的市民化进程不同,中国的市民化进程分为“进入城市”和“落户城市”两个阶段。与过去农民期望变成城镇户口、希望“吃商品粮”的情况不同,目前持农业户籍在城市稳定就业、生活的农民工,有近2/3表示并不愿意转为非农户籍。“十三五”期间,绝大多数城市农民工落户门槛一降再降,但农民工在城市落户的意愿也在持续下降。值得关注的是,农民工市民化进程中“落户意愿”与“落户能力”不匹配的问题突出,能力较弱的农民工其城镇落户意愿较强,而能力较强的农民工因为拥有更多的选择,以及对农村发展机会有更强的把握能力,其落户意愿反而更低。2019年中国家庭金融调查数据显示,高中、大专及以上的农民工落户意愿都偏低,尤其是在县内农民工中,大专及以上的农民工落户意愿最低,反而初中以下农民工的落户意愿较高。从农民工落户需求的角度,提升农民工的落户意愿,形成以落户需求提升落户意愿,落户意愿与落户能力相匹配的推进路径,是现实经济主战场向我们提出的重要课题。本文基于推拉理论、人力资本理论、新公共服务理论等,实证研究农民工城镇公共服务需求对其城镇落户意愿的正向影响,以及农民工市民化能力对其落户意愿的不确定性影响,得出城镇公共服务需求和市民化能力协同提升农民工落户意愿的机制和路径。为了完成本研究,2019年,课题组开展了对江苏省13个地级市农民工市民化状况的实地调研,获得城镇公共服务需求、市民化能力与农民工落户意愿等方面的一手资料。本文在对江苏省农民工的城镇公共服务需求、市民化能力、落户意愿等进行指标量化的基础上,运用非线性选择模型实证分析农民工城镇公共服务需求、市民化能力等对其落户意愿的影响及其作用机制。研究发现:第一,城镇公共服务需求显著提升农民工的落户意愿。其中,教育需求、医疗需求和其他公共需求,均对农民工落户意愿具有显著的正向影响。第二,市民化能力对农民工落户意愿的影响有所差异。其中,农民工的收入水平越高,落户意愿越低,拥有自购商品房的农民工的落户意愿较低,表明农民工的经济能力越强,越不愿意落户城镇;城市融合能力中的参保数量和劳动合同性质能显著提升农民工落户城镇的意向;农民工接受教育的时间越长,越愿意在城镇落户,表明人力资本能力显著提升农民工落户城镇的意愿。通过调整因变量进行稳健性检验,发现市民化能力对农民工落户意愿的影响是可靠且稳健的。第三,收入对数与城镇公共服务需求的交互项显著为正,即高收入水平可以增强城镇公共服务需求对农民工落户意愿的正向影响;城镇拥有商品房的农民工更愿意在本地落户,表明有能力的农民工更愿意在大城市落户;参保数量、劳动合同性质、受教育年限与城镇公共服务需求的交互项显著为负,表明参保数量、劳动合同性质、受教育年限与城镇公共服务需求在对农民工的落户意愿上存在替代效应。根据分析结果,有助于识别我国经济发达地区市民化进程中的重点落户群体,提出推进农民工落户意愿的政策建议。首先,对城镇的教育、医疗等公共服务有需求的农民工群体,是推进其落户进程的主要群体。完善教育、医疗等城镇基本公共服务体系,可以增强城市对农民工的吸引力。其次,可以通过提高收入水平,加强教育技能培训,增强其市民化能力。最后,对于有落户需求、有落户能力的农民工,应适当放宽城镇落户条件,促进其及时落户;对于有需求、能力较弱的农民工,应通过提升其市民化能力,实现“愿落尽落”。