传世文献关于秦代历史记载很少,过去讨论秦代政治制度往往据"汉承秦制"进行推理。随着出土秦简的不断刊布,秦代政治制度研究取得重要进展,尤以"职官制度"探讨成果显著。"职官制度"研究重点主要还是传统的研究,对机构、官职、职掌等进行探析,没有能解读实践的制度运作。然而许多出土档案文书,保存着行政运作中的文书程式及其处理流程,为分析政务运行机制提供了条件,从政务运行机制切入,考察制度运作及所体现的权力关系,成为近年来研究制度史的前沿话题。职官制度研究是进一步讨论政务运行的基础,离开职官制度,政务运行无从入手。从新近刊布秦简看,秦代县级行政组织也有新的情况:一是通过考察秦代县"曹"、"官"的地理设置和行政运作方式,证明"曹"、"官"之分,调整以往县属吏分类的结构,有助于重新检讨和解读相关材料,形成新的认识;二是县尉吏员设置有更具体的材料,县尉官府内设尉史、发弩,外置邮、亭。亭统属于县尉的论证,可以解决存在争论的亭的统属问题。三,以往对于县令、丞、尉之间的关系问题少有研讨,秦简所见三者关系中县丞处于突出地位,其对于县令有很强的独立性,在县中的权力较大,居中处理县尉、县司马、乡、诸官等机构之间的政务往来,独立行使职权与承担责任。出土的秦代县级政务文书,已有不少研究文书形态、制作、存放与传递等单项文书制度,但少有综合考察秦代县级政务运行机制。通过分析,我们发现,秦代县级政务运行机制表现为:一、县内外机构回报县廷的文书由列曹经手启封,列曹行书县外机构由县令、丞居中运作;二、县廷所下达政令的执行方式有"以律令从事"(依照相关律令的规定来执行)和"听书从事"(依据本政令文书的规定来执行);三、政务申告文书的裁决主体为县令、丞,尤以县丞裁决为多,裁决方式有"不批准"和"批准",批准的裁决有"以律令从事"和针对具体情况所作的自主裁决。研究政务的目的是为了研究权力,权力可纵向、横向看。横向的权力反映在具体职权与责任上,本文集中以县令、丞为例进行了分析。秦简所见,县令、丞的职权有规范权、禁止权、监督权、奖罚权、确认权、人事任免权、裁决权、居中联系权、强制执行权、指挥权等。责任是对权力的限制,主要有两种:本人的违法责任和连带(连坐)责任。权责关系是,秦代县级行政追求权责一致,但存在五种权责背离情况:权力与责任非对称、责任承担僵化、行政责任以消极责任为主、同体问责、权责关系的皇帝导向引发的背离。纵向权力体现在中央与地方关系上,过去以集权、分权的分析框架,简单地认为秦代中央高度集权,地方毫无自主权。现从地方文书视角,据政务运行机制及实践考察,秦代中央与地方关系可以有比较具体的一些认识:在立法关系上,中央虽主导立法,但地方有一定自主立法权;但是在裁决关系上,地方政务主要依律令裁决,自主裁决较少,说明中央通过法律确立权威,地方自主行政空间还是很小。