随着城市化进程的加快,城市房屋拆迁成为当前我国城市发展中最重大的社会公共事件之一。本文将城市房屋拆迁中基层政府的行为作为研究对象。在基本概念界定上,将“城市房屋拆迁”界定为国有土地上的房屋拆迁,将“基层政府”界定为市辖区政府。以往对于城市房屋拆迁的研究,大多只关注作为拆迁人的政府和被拆迁人之间的关系。这种研究模式过分简化了城市房屋拆迁中的利益关系。事实上,在城市房屋拆迁中,存在着多个利益主体,彼此之间的利益博弈错综复杂。本研究应用“利益相关者”理论,分析了城市房屋拆迁中涉及到的十个方面的利益相关者,包括:拆迁人;拆迁委托实施单位;被拆迁人:基层政府;市级政府;被拆迁物业承租人;被拆迁人亲属;新闻媒体;城市规划、文保、法律等方面专家;社会公共舆论,并根据不同的关系参数,将其分为“核心利益相关者”、“重要利益相关者”和“一般利益相关者”三类。这些利益相关者相互之间围绕城市房屋拆迁都存在着利益博弈,本研究结合实际案例,对其中的五组两两利益博弈关系进行了分析和论述。由于基层政府只是城市房屋拆迁中利益相关者之一,其与不同利益相关方者博弈时,利益诉求也是不同的。这就决定了基层政府在拆迁过程中扮演的角色一定是动态多元,其行为必然表现出“自利”和“公利”双重性的特征。本研究着重分析了基层政府在城市房屋拆迁中“自利”行为的表现,如滥用强拆、压低评估价格、拆迁腐败等等。有三个制度方面的因素导致了基层政府自利性行为成为可能,政府垄断一级土地市场供应、公益和非公益用地的法律界定不清、强制拆迁程序的存在。但是深入到这种行为的背后,真正决定了基层政府双重性行为的动机则有三个方面,即财政动机、职能动机和政治动机。财政动机主要决定了政府的“自利”行为,职能动机和政治动机主要决定了“公利”行为。当前的城市房屋拆迁处于一个日益深刻剧烈的社会结构转型背景之下。城市房屋拆迁既是中国社会结构转型的具体表现之一,同时也加速了社会结构的裂变。基层政府的行为也受其影响,呈现出复杂的表现模式。本研究将中国社会结构转型归纳为三个方面:社会阶层的分化、利益集团的形成、国家一社会关系的重构。它们都对基层政府在城市房屋拆迁中的行为产生了重大影响。社会阶层分化客观上产生了一个社会弱势群体。他们聚居的旧城区是城市房屋拆迁的重点区域。这就决定了基层政府在完成拆迁任务的同时,必须想法设法改善弱势群体的生存状态。利益集团的形成强化了基层政府在城市房屋拆迁中的利益对立面,加大了拆迁工作实施的难度。基层政府必须在博弈中小心翼翼地周旋,从而增加了行为成本和公共资源的支出。国家—社会关系的重构孕育了不断发展成熟的市民社会。公众参与社会事务的诉求和意愿也越来越强烈。基层政府在城市房屋拆迁中必须在确保项目顺利进行的同时,逐步开放公共参与的渠道,实现城市发展和社会稳定的平衡。基层政府在城市房屋拆迁中的行为是复杂的,其行为的驱动模式也是复杂、动态的。本研究认为要实现对基层政府行为的规范必须从以下五个方面同时入手:完善现有财税体制,平衡基层政府的“财权”和“事权”;建设“服务型”政府,使基层政府成为公共服务提供者;健全拆迁法律体系,建立公平和谐的征收补偿制度;强化监督机制,杜绝腐败,使拆迁资金真正用于补偿;鼓励公民参与社会公共事务,用利益整合代替博弈冲突。