政策议程是政策过程的首要环节,探讨不同的国家与社会关系模式下政策议程设置的途径,能够让学术界和决策层了解并构建国家与社会良性互动的政策议程设置模式,以更好的解决公共政策议程设置中的利益表达问题,优化政策议程工具的使用,吸纳政策利益相关者的参与,畅通决策渠道,促进多元主体的参与,寻求决策科学化与民主化,实现公共事务治理中国家与社会良性互动,推动国家治理体系的现代化。改革开放四十年来,我国公共政策议程设置的结构与模式随着新方法、新技术、新工具的应用,新主体的参与,新问题的出现而变化,此变化是国家与社会关系发生变化的结果。国家与社会作为政治社会系统中的两个力量场,根据力量差异对比,二者表现出不同的关系形式,在此消彼长的国家与社会权力变化中形成了三种具有代表性的国家与社会关系学说:“社会高于国家”;“国家高于社会”;“国家与社会良性互动”。根据国家与社会力量的不同对比呈现出四种国家与社会关系模式:“强国家—强社会”、“强国家—弱社会”、“弱国家—强社会”、“弱国家—弱社会”。我国的国家与社会关系随着国家与社会力量的不断变化呈现出三个不同的阶段:改革开放前以全能型国家为主导、改革开放以后政府主导社会,以及正朝着国家与社会良性互动方向发展的现代国家与社会关系。影响政策议程设置的国家力量主要包括政治精英、政治团体、政党等,影响政策议程设置的社会力量主要包括公众、大众传媒、社会精英、社会组织等。政策议程设置的参与主体趋于多元化,政策环境复杂多样化并且大众媒介话语权不断扩大.在国内外学术研究的基础上,本文从国家与社会关系的四种模式入手,分析四种国家与社会关系组合下公共政策议程设置模式:(1)“强国家-弱社会”的自上而下政策议程设置模式。主要依赖国家力量推动政策议程的设置,社会力量被动参与或者有限参与,如雄安新区的设置、2020年疫情防控政策的出台。(2)“强国家—强社会”的多元互动政策议程设置模式。国家力量与社会力量互动合作,如“延迟退休年龄”政策议程设置、个税起征点调整以及《外国人永居条例》政策议程设置。(3)“弱国家—强社会”的自下而上的议程设置模式。社会力量起主导作用,政府主要表现为被动参与,如“营养午餐计划”和“校园安全条例”的出台。(4)“弱国家—弱社会”的政策滞后与政策议程规避.由于某类社会问题没有获得广泛的关注,被排除在政策议程之外,呈现出政策滞后,如乙肝携带者的歧视问题。目前我国公共政策议程设置还存在不足:一是政策议程设置的封闭性、政府官员“经济人”与“政治人”之间的矛盾性影响政策议程的设置;二是议程设置过程中公众和社会组织的参与不够充分;三是国家力量与社会力量的互动合作的合力不足,政府议程、公众议程、媒介议程分离,隐蔽议程的障碍难以消除。因而,有必要完善我国政策议程设置的途径:一是发挥政策议程设置中国家力量的主导作用。促进政府行政理念由管理到治理转变,加强政府政策回应性建设;二是扩大社会力量在政策议程设置中的作用。拓展政策议程设置中公众参与的广度与深度,培育成熟的社会组织;三是加强政策议程设置过程中国家力量与社会力量的互动。完善国家力量与社会力量互动的制度建设,如信息沟通制度、利益协调制度,加强政府对大众媒介的监督管理。