绩效(performance)本身并不是一个新的概念,它在英文中是一个相当宽泛的名词,原意为“履行”、“执行”、“表现”、“行为”、“完成”等,现在也可以引申为“性能”、“成绩”、“成就”、“成果”等。这一概念最早是在工商企业中使用。对于绩效管理的涵义,存在着各种不同的解释。美国国家绩效评估中的绩效衡量小组(performance measurement study team)给出了绩效管理的一个经典性的定义。所谓绩效管理,是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以告知管理者维持或改变既定目标计划,并且报告成功符合目标的管理过程”。同样的在政府绩效管理方面,并没有界定统一的概念。出现这一现象的主要原因可能是由于一方面绩效管理在实践中,通常与各国政府的管理实践和改革策略有很大的关系,不同的改革策略可能会导致绩效管理框架的不同;另一方面,绩效管理本身并不是单一的事物,它是在集合了多种管理思想和方法的基础上形成的一个观念和系统。绩效评估是绩效管理的基础,绩效管理正是在对传统绩效评估进行改进和发展的基础上逐渐形成和发展起来的。在西方工业领域,罗伯特·欧文斯最先于1813年开始把绩效评估引入苏格兰。美国军方于1813年开始采用绩效评估,美国联邦政府则于1842年开始对政府公务员进行绩效评估。至今,国外政府绩效评估发展最具代表性的评估方法主要有三种:“3E”评价法、标杆管理法和平衡计分卡。这三种方法分别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段:“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端,标杆管理法预示着对政府绩效全面评估的开始,平衡计分卡明确提出政府要以长远的战略眼光对社会的发展作出愿景规划,探索其在社会发展中应承担的使命,指导政府绩效评估。由于传统的绩效评估方法过分强调经济性,较为片面,缺乏统揽全局的能力20世纪80年代初期以来,西方发达国家掀起了一场声势浩大的改革——“新公共管理”(New Public Management )运动。“新公共管理”运动强调各学科之间的相互交叉、相互渗透,综合运用各学科的理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题,为公共管理的研究与发展提供了新的方法。在新公共管理背景下,“服务质量”和“公众满意度”日益取代“3E”成为政府绩效评估的新的价值取向,在这一背景下,平衡计分卡被引入政府部门进行绩效管理。平衡计分卡与传统绩效评估方法最大的区别就在于它完全改变了财务指标一统天下,绩效评估指标极端失衡的状况。它并没有抛弃财务指标,而是在此基础上又引入了客户满意、内部流程、学习与成长这三个方面的指标,通过这三个指标的引入,促使政府关注自己的客户(即公众)和服务,并谋求不断地进步,从而克服了传统绩效评估方法只关注经济指标的缺陷。这正与当前政府绩效评估的价值取向不谋而合,因而逐渐被世界上许多国家的政府部门所采用。通过积极探索和实践,我国目前在政府绩效评估的理论和实践上都取得了一定的成果。但是总的来说,还存在着许多不足和问题,主要表现在政府绩效评估的理论和实践发展滞后,评估缺乏政策指导和法律依据,评估主体过于单一,评估的量化指标单一,评估的指标结构不合理。这些问题的存在给当前政府管绩效理带来了诸多弊端,长此以往,可能导致政府职能的扭曲和政府行为的失范,造成经济与社会发展的不平衡。而平衡计分卡作为一种科学的绩效管理理论和方法,可以弥补传统绩效评估方法的诸多不足,无论是在企业还是政府部门引入,都能大大提高绩效管理的效率和质量。同时,从平衡计分卡本身所涵盖的领域来看,它的影响将涉及管理理念的转变、管理技术选择、组织再造乃至国家与社会关系的变革等多个层面,可以帮助我国政府确定战略、有利于降低行政成本和业务流程的改进,还能够促进学习型政府的形成。此外,“平衡”概念根植于中国文化,从这个意义上讲,平衡计分卡在中国的推行有一定的文化基础,可以成为中国政府部门下一步改革的一个策略选择。但是,由于政府绩效管理在内涵上、目标上、内容上、标准上和机制上都与企业绩效管理存在着较大差异,同时平衡计分卡一开始是作为一种企业绩效评估工具被设计出来的,因此,政府部门在引入平衡计分卡的时候必须要对其进行一些必要的修正。为了详细说明政府部门如何来对平衡计分卡进行修正和整合,本文对美国北卡罗莱纳州的夏洛特市(Charlotte,North Carolina,USA)的案例进行了介绍和分析,以期能为我国政府提供经验上的借鉴。但是同时我们应当注意到,各国都有各自不同的国情,各国的政府也有其各自的特点。我国与美国在政治制度和经济环境、对实证研究的重视程度、社会文化背景和政府工作人员的素质等方面都存在着较大的差异。因此我国政府在引用平衡计分卡时必须考虑到自己的特点,并借鉴美国经验,通过建立多元化的评估主体,制度化的法律体系来为平衡计分卡的引用和实施创造良好的基础。修正和整合平衡计分长的指标内容及其结构关系,是建构政府部门平衡计分卡的前提和核心。政府平衡计分卡将使命置于整个架构的最上层,战略仍然处于系统的核心,用客户指标取代了财务指标的位置,将财务指标紧随客户指标之后。并用内部流程指标和学习与成长指标来推动客户和财务指标。平衡计分卡的推行与实施由许多环节组成,包括宣传平衡计分卡,组建平衡计分卡项目组,陈述使命、明确战略,开发关键绩效指标、反馈与学习这几个步骤。只要其中一个环节发生断裂,平衡计分卡就可能面临失败的危险。其中,指标是平衡计分卡的中心内容,可以为整个组织提供重点和参考意见。指标的设计既是描述战略,实施战略目标的过程,同时也是评价战略执行效果的绩效评价的过程,它是绩效管理的基础。所以,在指标的选择上,应该兼顾两者的要求,遵循战略相关性、可获得性、相互驱动性、易量化、可操作、可控制等原则来选择合适的指标虽然由于自然条件、经济发展水平、社会结构等方面的不同,不同地区的政府部门有着不同的绩效管理重点,难以建立一套适合于我国所有政府部门的指标体系。但是却可以选取一些具有普遍适用性的绩效指标,以便为政府的实践提供参考。根据文章对政府平衡计分卡的分析和模型,结合前人的研究成果,本文尝试对政府部门的平衡计分卡指标体系进行一般性分析,这也是本文主要的创新点和可能的贡献之处。本文从平衡计分卡的客户、财务、内部流程、学习与成长这四个角度入手,尝试对政府的平衡计分卡指标体系进行构建与分析。其中客户指标主要包括经济,社会稳定,公共服务,市场监督和资源环境这五方面的指标。财务指标主要包括政府部门内部的管理成本和政府的决策成本这两方面的指标。内部流程指标主要包括资源投入、行政效率、后续服务和行政廉洁这四方面的指标。学习与成长指标主要包括公务员的学习与成长和政府部门的变革与发展这两方面的指标。针对各地区的不同特点,政府部门在制定自己的平衡计分卡指标体系时应根据自己的实际情况对每个指标设置适当的权重。此外,在制定绩效指标体系时,还应该认真征求公众的意见,了解公众的需求,结合地方政府的战略规划来筛选合适的绩效指标,只有这样才能确保绩效评估指标体系的切实可行。最后还要注意一点,因为平衡计分卡最初是为企业绩效评估开发出来的,而政府部门与企业在客观上存在着种种不同,所以把平衡计分卡应用到政府部门时还存在着一些障碍。主要表现在政府战略目标难以分解,工作难以量化、指标众多,缺乏领导层的有力支持,缺乏信息系统的支持,政府部门的预算和会计制度不配套以及缺乏物质激励等方面。这些在我国政府部门引用平衡计分卡的时候都需要特别注意克服。