海洋资源是满足人类赖以生存的基础,填海造地活动是对海洋资源开发与利用的表现方式之一。它不仅能够产生新增土地使海洋与陆地生态格局发生根本性的转变,同时也承担着保护环境的任务。目前,我国没有一部完整规制填海造地活动的法律规范。对该行为的规制散见于《海域使用管理法》与其他相关法律规范以及地方政府的规章文件当中。因此,这就导致了相关法律规范之间对该方面规定的矛盾与冲突,相关部门管理上的错位以及各地实践做法不一现象的产生。对于所研究的问题主要从国家以及地方政府两个层面上对该活动现行有效的规定进行深入研究。经研究发现法律问题主要有关于新增土地使用权取得主体条件规定的简单且粗陋、"换证"程序与方式上规定的较为笼统以及因土地出让金没有统一规定而导致实践中做法不一。解决好填海造地带来的这一系列问题,是处理好海域使用权与新增土地使用权权利衔接问题的关键更是关乎合理开发海洋资源的前提。因此,研究该问题的目的在于为打破立法与实践中新增土地使用权取得主体单一模式,完善海域使用权与新增土地使用权取得途径、方式,统一土地出让金缴纳制度提供有效的建议。针对该领域存在的法律的问题分别从立法规制与具体操作两个角度提出实用性强的建议。其中,在立法规制的建议中要坚持下位法遵循上位法的原则下以及地方政府规范与国家层面立法相统一制定专门法律且与《土地管理法》、《城市规划法》等相关法律相衔接。此外,在具体规制中建议如下:第一,违法填海造地实施主体不得取得新增土地使用权主体且将合法填海造地项目中新增土地使用权取得主体的范围扩大到根据新增土地用途确定新增土地使用权主体。第二,根据新增土地用途用于公益性与否来规制"换证"途径与方式,相关权利人通过市场公平竞争如招标、拍卖、挂牌或者划拨方式取得且办理相关注销、登记程序。此外,还应当采纳共同行使两个权利整体出让模式来解决政府部门之间管理协调问题。第三,新增土地若符合《划拨土地目录》用地,则免收土地出让金。若新增土地用于非公益,新增土地使用权人与原海域使用权人为同一主体的,原海域使用权人应补缴一定的土地出让金。