农村金融历来是我国金融体系中的薄弱环节,国有商业银行的撤离,农村信用社经营的低效等等因素都使我国农村地区金融供需严重失衡。为解决此问题,迫切需要完善农村地区当下的金融体制。村镇银行也正是在这种背景下出现的。2006年末,中国银行业监督管理委员会允许在农村地区设立村镇银行,截至2009年3月,全国已有村镇银行97家,而银监会对村镇银行的发展目标是2000家,也即凡有条件的县都可以有一家村镇银行。然而值得关注的是,村镇银行运行2年多来,尽管其整体态势良好,但仍然有一些矛盾与问题暴露出来,如村镇银行市场定位易偏离服务“三农”目标,设立方式和投资比例限制等致使村镇银行资金短缺问题突出,主发起银行制度及其衍生的股权结构失衡及村镇银行独立性问题突出,治理结构存在严重欠缺,存款人利益保护机制缺位等等。从发展现实来看,各类投资主体积极性空前,立法层高度支持,村镇银行还必会进一步发展壮大,那么,究竟村镇银行是否有助于农村金融难题的解决,其发展前景和空间如何,是否会步以往四大商业银行撤离农村的后尘,对现在村镇银行发展中暴露出来的问题如何解决,如何进一步促进村镇银行的良性、稳健发展以求解农村金融难题,对于这些问题,进行深入的研究十分必要。本文也正立基于此,试图对这些问题求解一二。本文共计六章,框架结构安排如下：第一章,村镇银行存在价值论：村镇银行设立必要性与发展可行性。本章分为四节：第一节对村镇银行在现行法上的概念、特征与性质进行了分析,指出在现行法上,村镇银行是一种采用股份制的微型金融机构,具有投资主体宽泛、各类投资主体的投资比例严格限制、公司治理结构简化、设立地域和业务严格限制等特征；从性质上看,虽各界曾有过政策性银行还是商业性银行的困惑论争,但从设立依据、经营目标和经营原则、经营业务等方面分析,其仍为一种商业银行,只是具有相应的自身特殊性。第二节依次对村镇银行与其他农村金融机构如农村商业银行、农村合作银行、农村信用社、贷款公司、小额贷款公司等的异同点进行了详细的分析。第三节主要对村镇银行存在的必要性进行了论证。鉴于以往立法和决策层在农村金融改革问题上相关政策的多变性、摇摆性和试错性,此次推出村镇银行的做法,也遭受到了不少的质疑。笔者认为,对此问题要客观理性的看待,而不能带有先入为主的主观偏见。针对质疑村镇银行设立的必要性和存在价值的观点,本文从农村金难题求解需要商业性金融、合作性金融以及政策性金融三者合力解决且商业性金融是不可或缺的一条求解途径这一理论角度,以及农村金融机构空洞化这一现实基础入手,论证了合理制度设计下的村镇银行具有存在的必要性。在解决了村镇银行存在必要性的问题后,第四节则更进一步依次从村镇银行所具有的比较优势、农村经济与金融需求的发展现状与趋势、民间资本供给充足、农村地区盈利空问充裕等角度论证了村镇银行发展的可行性和可持续性,并指出基于以上因素的存在,相关制度设计合理科学之下的村镇银行不会步以往四大商业银行撤离农村的后尘。第二章,实证论：村镇银行的发展现状与困境研究。本章分为三节：第一节立基于对我国村镇银行的个案和宏观两个层次的调查和分析,概览了我国村镇银行的发展状况；第二节总结了我国村镇银行发展中呈现的一系列特征及其对农村金融的影响：发展极为迅速,颇有燎原之势；投资主体多元化,以本地城市商业银行为主导;注册资本规模都远远超过了《村镇银行管理暂行规定》所设置的最低限；主发起银行绝对控股现象突出；绝大多数村镇银行的设立区域都选择了县(市),只有极个别的村镇银行选择了乡(镇)等。第三节详细分析了村镇银行发展中所遭遇的困境,主要有：村镇银行市场定位易偏离服务“三农”目标,设立方式和投资比例限制等致使村镇银行资金短缺问题突出,主发起银行制度致使村镇银行股权结构失衡且独立性欠缺,治理结构存在严重欠缺,存款人利益保护机制缺位等。而要解决这些问题,除需要有政府政策支持这一外在推动力外,村镇银行法律制度设计的健全和完善才是最根本的途径。故必须从村镇银行的设立入手,对村镇银行的发展定位、投资主体范围、各投资主体投资比例、设立方式及设立模式等进行探讨,在此基础上,更进一步,对村镇银行的股权结构、治理结构、支农性制度、市场退出的保障机制——存款保险制度问题等一一进行分析,从而试图对村镇银行的整体制度设计进行反思与重构。本从接下来的行文思路,正是遵循这一路径而进行的。第三章,村镇银行发展定位研究。本章分为四节：第一节主要对关于村镇银行定位的争论进行了概述。村镇银行的发展定位是一个多层次的问题,其既包括村镇银行的市场定位,也包括村镇银行的区域定位和性质定位。村镇银行的市场定位实际上包括三个层次的问题：其一,在行业定位上,是单纯定位于农业,还是亦将工商业包括其中；其二,在具体的客户群体上,是单纯定位于农民,还是亦将其他职业的群体包括在内；其三,更进一步的来讲,在农民这一客户群体内,是将中高收入群体作为自己的主客户群,还是将中低收入群体作为自己的主客户群。对于这三个问题的回答,学界素有不同的主张；在村镇银行的区域定位上,很多学者主张为解决以往农村金融机构的资金“虹吸”和转移情况,有必要借鉴美国社区银行的做法和经验,将村镇银行的经营区域严格限制在一定的区域之内,从而从根本上封堵资金转移的可能性,但反对者坚持,如此则将直接限制村镇银行的发展规模,降低其抗风险能力,危及存款人利益和社会安定,且这种限制也于法无据,是对村镇银行经营自由权的侵犯,其直接造成的市场分割,也有违反现行法律如《反不正当竞争法》、《反垄断法》等之虞；关于商业性金融和合作性金融与农村金融的关系问题,各界一直存有争议。这种争议,也同样发生在了村镇银行的性质定位问题上。有学者认为“商业性”和“支农性”是直接对立的,将村镇银行定性为商业性金融机构的同时,亦要求其承担支农重任,明显是勉为其难,甚至是不可能的。故如果要求村镇银行有助于解决农村金融困境难题,就不能将村镇银行定性为商业性金融机构,而只能是合作性金融机构或者政策性金融机构。第二节主要对村镇银行发展定位的国际经验借鉴进行了分析。农村金融难题或者说低收入区域和阶层的金融难题,并不是我国独有的现象,世界各国无论是发展中国家还是发达国家,均存在类似的问题,故为更明晰我国村镇银行的发展进路,借鉴其他国家在解决相关问题上的经验,确有必要。其中美国社区银行、采取特许经营模式的澳大利亚Bendigo社区银行以及孟加拉乡村银行的发展,都为我们提供了良好的经验启示：市场定位上都注重向中低收入底层和产业倾斜,区域定位上则要充分结合本国国情,性质定位上均为具有一定互助色彩的商业银行。除此外,还对澳大利亚Bendigo社区银行所采用的银行特许经营模式于我国的可适用性进行了分析。第三节集中于探讨我国村镇银行的应然定位：鉴于农村金融空洞化现象严重,且很多地区金融服务甚至完全空白的现实,村镇银行在市场定位上应覆盖农村地区大部分的经济主体,在保证盈利性和自身可持续发展的前提下,将一定限度的低收入阶层也纳入客户群体范围；为防止农村资金外流旧剧重演,保证资金“来之于当地,用之于当地”,也为进一步完善我国的银行体系,使其层次分明、专业化分工合理,以及充分利用其地缘人缘、经营方式灵活和易于获得社区内客户的“软信息”资源等方面的优势,更好地求解农村金融难题,在区域定位上,应将村镇银行定位于社区银行。更进一步地,鉴于银行规模与其抗风险能力的正相关关系,而农村金融需求的特点则需要对村镇银行的规模进行相应的限制,故对村镇银行的跨区域经营问题,在条件成熟的条件下,可适度放开,但这种跨区,也只限于在允许设立村镇银行的地区。在村镇银行的性质定位问题上,本文认为应将其定性为商业性银行。农村金融难题的解决要依靠商业性金融、合作性金融以及政策性金融的合力,鉴于农村政策性金融机构(即农业发展银行)和合作性金融机构(即农村资金互助社和农村信用社,虽然后者已经偏离了合作本质)均已存在,再重复构建政策性或合作性金融机构的必要性已不大,故将村镇银行定性为商业性银行较为合适。而且如此定性也是有着足够的理由和论据支撑：农村金融空洞化和农信社运行的垄断性以及低效性,都使得农村的商业性金融需求远未得到满足,而且从农村经济发展和金融需求的新特征来看,农村地区的盈利空间不容置疑,将村镇银行定性为商业银行并不会危及其商业可持续性。第四节集中于我国现行立法对村镇银行的定位及其完善。现行立法限制了村镇银行的跨县经营,也似有将村镇银行定位为社区银行之意。但将“社区”范围界定为“县域”,在现实中遭到了质疑——受制于当地经济总量和狭小的市场,能否保证村镇银行的盈利不无疑问。故既要保证本土化社区化,又要顾及规模效益,笔者认为,放宽到省则失之过宽,本土化社区化无从体现,故放宽到市,采取单一银行制,允许一家村镇银行在市域范围内开设分支机构,较为合适。社区银行要求投资主体具有广泛性的特征,故应将募集设立也作为村镇银行的设立方式之一。与此密切相关的一个问题是,出于强化村镇银行的抗风险能力计,应将村镇银行的设立门槛抬高,调高其最低注册资本。第四章,村镇银行投资主体研究。本章分为三节：第一节对村镇银行的投资主体范围进行了研究。现行法上村镇银行投资主体范围虽然较为广泛,但也并非毫无限制,如对政府是否可为投资主体,其语焉不详；虽允许各类企业法人和自然人投资,但对如何充分调动其投资积极性,亦无规定。村镇银行运行中,备受资金匮乏和公信力较弱的困扰和制约,而要缓解资金难题和增强社会信赖度,就必须增强资金规模。在公开上市、发行债券等扩充资本的路途不通的情况下,村镇银行只能选择拓展投资主体范围以增资扩股。控股城市商业银行而致城市商业银行问题丛生的前车之鉴使政府投资入股饱受诟病,但村镇银行肩负着支农的公益性重任,帮扶村镇银行走过最初发展的难关,则相应的也就成了政府义不容辞的责任。政府入股村镇银行,一来可以拓宽资金来源,二来可以直接增强村镇银行公信力,当然,这种政府入股,必须只是暂时性的,而且是缓退性的——即随着村镇银行经营状况的好转和日渐走上正轨,政府投资必须分阶段退出。孟加拉乡村银行强制贷款者储蓄和投资的机制对于缓解村镇银行运行中放贷容易吸收存款难状况不无借鉴意义,其既可在一定程度上缓解当下农村贷款担保机制的限制瓶颈从而具有强化担保的功能,亦可增加村镇银行的资金来源。而更进一步要求借款人购买村镇银行股份,从借款人身份变身为村镇银行股东,从而将村镇银行变成借款人自己的银行也不失为一条具参考价值的途径。在村镇银行的投资主体中,企业是最为引人注目的,无论是银行企业,还是普通企业,都是村镇银行投资主体中的主角,故关于此两者,笔者将在后文主发起银行制度和投资比例限制章节中详细论述。在自然人投资主体中,有两类主体值得格外注意：一是有志于创业的金融业务骨干；二是有志于办金融并愿意“转行”、将全部或极大部分资本从工商业中转移出来,投入金融业的工商企业主。对于前者应充分发挥其在村镇银行的内部控制和治理结构中的管理和监督作用,对于后者,鼓励其积极投资的同时,也应构建相应的风险防范机制对可能出现的关联交易等加以防范。第二节对实践中争议较大的主发起银行制度的存废进行了分析。主发起银行制度虽具有利于村镇银行专业化运作、强化对村镇银行的监管、增强村镇银行的公信力和信誉度等积极效应,但与此同时也衍生了一系列问题：因主发起银行缺乏而致使村镇银行无法设立；隐性的将很多民间资本拒之门外限制了投资主体多元化,背离了村镇银行的设立初衷；导致村镇银行的其他投资者对经营管理漠不关心,造成村镇银行独立性欠缺,大股东过度控制等现象。有鉴于此,应对主发起银行制度予以废除。第三节对民间资本投资严格限制的现行规定进行了分析。通过对我国民间资.本入股银行业的历程和立法变迁回顾,并进一步分析了民间资本入股银行业的利弊之争,进而认为在银行业整体范围内,鉴于民间资本的信用风险及其风险转嫁、关联贷款风险、产融结合潜伏的巨大风险等因素,确应对成立完全民营化的银行予以谨慎对待。但对于设立于金融服务远远供不应求的农村地区的村镇银行,应放开民间资本投资比例限制,实现村镇银行的完全民有民营化——投资农村金融较之在城市开办民营银行,利润空间的差异直接致使其吸引力大减,同时也就将很多有圈钱动机的企业挡在了门外,反而在一定程度上增加了村镇银行发展的安全性。对村镇银行完全民营化后所产生的问题,如村镇银行投资人甄选问题,村镇银行人才瓶颈与运营专业化问题,村镇银行完全民营化后的风险问题,该节也进行了分析和探讨。第五章：村镇银行的股权结构与公司治理。本章分为两节：第一节紧承上文对村镇银行放开投资比例限制的观点,更进一步地对村镇银行的股权结构进行了研究。针对现实中村镇银行股权高度集中而致村镇银行沦为主发起银行的附属或分支机构的现状,该节分别从理论和现实两个角度对股权高度分散、股权高度集中及股权适度集中三种模式的利弊进行了分析：股权高度分散虽可在股东间产生制衡机制,但各股东各自均试图“搭便车”而基本放弃其对公司经营进行参与和监控的权利与职责,极易出现内部人控制。股权高度分散所产生的问题上,我国也不乏其证,典型的如我国的农村合作银行和农村信用社；股权高度集中模式下,大股东虽具有限制管理层牺牲股东利益的经济激励及能力,但由于缺乏有力的约束和制衡,极可能出现控股股东以牺牲小股东利益为代价为自己谋取利益的现象,现实教训如长期困扰我国上市公司的国有股一股独大问题、城市商业银行中国有资本过度控制问题；而在相对集中型的股权结构中,相对控股股东的存在,使得达到股权制衡的目的——通过各大股东的内部利益牵制,达到相互监督、保护所有股东权益。在现实例证方面,以服务优质中小企业为市场定位、运行良好的浙商银行和台州商业银行,其股权结构就充分体现了股权相对集中的原则。故,无论是理论角度还是实践角度,适度集中的股权结构都是公司最有效的股权结构,在股权相对分散基础上的相对集中或控股,是村镇银行股权结构的最优选择,至于具体的比例限制。可考虑单一投资主体及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10-20%左右。鉴于公司治理直接关乎银行的运营成败,本章第二节对村镇银行的治理结构进行了研究。现行立法中对村镇银行治理结构的规定过于随意与简化,其董事会和监事会均为任意设置机构,典型公司治理结构——股东(大)会、董事会和监事会架构并未完整的搭建。本节以商业银行自身的特殊性如资本机构的特殊性、委托代理关系复杂、信息不对称严重、银行体系具脆弱性传染性和失败的负外部性等为分析银行公司治理结构的逻辑起点,对银行公司治理结构的特殊性进行了分析,认为较之一般的公司治理,银行的公司治理更应注重存款人利益的维护,更应注重风险控制和完善的公司治理结构的构建。在此基础上,本节进一步分析了村镇银行治理结构的规定对现行其他立法如《公司法》、《股份制商业银行公司治理指引》及《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》等的冲突和违反,并提出了相应的完善建议：村镇银行治理结构的完善的第一步,是必须遵从现行《公司法》和《股份制商业银行公司治理指引》的相关规定,在此基础上,弥补现行立法中对存款人利益保护不足的缺陷,设置代表存款人利益的董事和监事席位。第六章,村镇银行支农性制度和存款保险制度构建。本章分为两节：第一节针对困扰农村金融机构多年,村镇银行在运行中亦亟需解决的商业性与支农性的冲突与平衡问题进行了研究。由于现行法上关于支农性的相关规定依然过于原则化,具体操作性的缺乏,直接削弱了这些规定的实际意义,如何制定具实际操作性的具体制度和措施,是我们必须要解决的问题。在此方面,美国《社区在投资法案》中强制性要求银行机构必须为其所在的社区提供信贷支持,而且其中一部分必须贷给社区的中低收人人群,并以此作为在审批金融机构注册、参加存款保险、设立分支机构、设备或者进行兼并收购活动时批准或拒绝的主要考量因素的做法,值得我们借鉴。在谈到商业性与支农性的问题时,有一个思维惯性是广为存在的,即商业性与支农性是完全对立的两极,支农性是无盈利可言的,甚至可以说,“支农性”直接等同于“亏损性”,支农业务完全背离商业性的追求。在这个问题上,笔者认为有必要澄清这个认识误区。商业性与支农性并非完全对立,在农村经济得到良性发展、农村城镇化加速以及农民收入多元化的当下,这种将“支农性”与“亏损性”直接划等号的观点,就更是难以说其是正确的。当然,某些支农性业务确实可能会有损村镇银行的商业性,鉴于商业可持续性是村镇银行生存发展的前提和根本,故在研究村镇银行支农性制度的时候,需要避免的一个误区是过于强调其支农性,甚至强调其全盘支农性。为实现推出村镇银行制度的初衷,在保证村镇银行盈利性的同时,也必须对其支农性作出具体的、明确的规定。借鉴美国《社区再投资法》的立法经验,有必要明确规定村镇银行发放贷款的一定比例(具体比例当以保证村镇银行的盈利性和商业可持续性为前提)必须针对本市内的三农客户,特别是要对中低收入农户以及农村中小企业贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在本社区贷款总额的比例等进行详细的规定,并建立合理的指标体系对各村镇银行满足所在区域内贷款、服务需求的程度进行评价。与村镇银行支农性密切相关的一个问题是,对于其他金融机构如国有商业银行以及其他全国性股份制银行,要不要也强制性地规定其农业信贷比例,要求其担负一定的支农责任?在奉行自由竞争理念的美国,其尚且通过《社区再投资法》强制性要求参加联邦存款保险体系的几乎所有银行机构等,均有义务采取持续和积极的步骤满足当地社区的信用需求,且其中一部分必须贷给社区的中低收人人群。故从投资的社会责任以及社会公平正义角度出发,似乎并无不可。如此必在很大程度上缓解我国的农村金融难题,但此项规定涉及面甚广,推行阻力可料而知的艰难,但客观而言,也不失为一条很好的解决信贷歧视、实现信贷公平的办法。第二节则对村镇银行至关重要的配套制度——存款保险制度进行了研究。村镇银行国家信用担保的缺失,村镇银行要顺利的市场退出以及市场退出中的存款人利益保护等都亟需存款保险制度的保驾护航。鉴于各界对我国当下构建整体性的存款保险制度的时机是否成熟尚存有激烈论争,官方态度亦并不十分明朗,故在我国构建整体的存款保险制度至今仍遥遥无期,而村镇银行的发展又时不我待,故对村镇银行先行构建存款保险制度,极有必要。在此基础上,本节进一步对组建由中央、各省政府及村镇银行共同出资型存款保险机构、强制性投保方式的采用、差别存款保险费率的实行以及限额赔付制度的实行进行了分析。