众所周知,过去二十年是我国城市化飞速发展的时期,工业化和城镇化是这个时期发展的主题。正是在这样一个时期,产生了“土地财政”。分税制改革后地方政府的财政缺口、城市建设资金的现实需求以及我国土地征收制度的便利等因素共同促使“土地财政”成为这一时期城市化的重要推手,推动了我国城市建设的快速发展。可以说,“土地财政”在我国城市化发展中做出了独特而重大的贡献。同时,它也产生了很多问题,引起了很多争议。“土地财政”是我国城市化发展中的特殊现象,推动了我国城市化的发展。“土地财政”是地方政府经营城市的方式。通过以土地公有制为基础的一套法律制度,地方政府建立起了对土地征收和土地出让的制度垄断以及对巨大土地增值收益的合法占有。之后地方政府将土地出让收入和“土地金融”收入用于城市基础设施建设和开发区建设,以及低价供应工业用地、税费减免等优惠招商引资,吸引资本流入,促进城市经济发展。“土地财政”在法学上表现为土地发展权问题,本文从法学理论上阐明“土地财政”是土地发展增益国有化的法律表现形式,土地发展增益应当由国家占有,并实现全民共享。“土地财政”的合理性源于土地发展权国有理论,因此,针对“土地财政”运行情况和“土地财政”面临的诸多问题,我们不应全盘否定“土地财政”,而应当完善“土地财政”相关制度,以实现土地发展权和土地发展增益的公平享有。我国城市化的迅速发展和城市经济的繁荣离不开“土地财政”。但“土地财政”也产生了一些不良效应和现实风险。“土地财政”的不良效应主要有四个方面,一是失地农民保障不足,二是远郊农民未能分享土地增值收益,三是“人的城镇化”相对滞后,四是老城区改造难度加大。“土地财政”的现实风险主要是地方金融债务风险和地方政府法治风险。为此,应当建立土地发展权国有制度,完善土地收益分配关系,推动人口城镇化,完善“土地财政”相关制度。并且,由于从长远来看“土地财政”不可持续性,因此,在完善相关制度的同时,还应当推动“土地财政”转型。“土地财政”不仅是土地问题、经济和财政问题,还是社会问题、公共管理问题,也是法治问题。因此,对它的改革需要通盘考虑。应当将土地制度与财税制度、住房制度、户籍制度结合起来,系统推进“土地城镇化”向“人的城镇化”平稳转型,使流动人口和失地农民平稳融入城市社会,分享现代化成果。