流民是困扰历代统治阶级的一大社会问题,中国历代王朝大都毁于流民之手,此当作为历史之鉴。作为流民主要组成部分的流浪乞讨人员(俗称乞丐),如何对其进行有效的救助和管理,遏制其发展态势,逐渐缩小其规模,消除其得以滋生的土壤,应引起政府和社会的高度重视。自改革开放以来,随着生产力的不平衡发展和我国的社会转型、经济体制改革,工业化、城市化进程的加快,城乡的二元化结构更加明显,贫富分化悬殊,加之社会保障体制的缺陷,上街行乞的“大军”已越发庞大,庞大到已成为许多城市的不能承受之重。乞丐问题愈演愈烈,已成为严重的社会问题,不仅对政府部门的管理形成挑战,而且也严重威胁着和谐社会的构建。然而我国的立法却对于流浪乞讨人员的管理存在严重缺位。在我国众多的单行法中一般找不到有关乞丐管理方面的规定,即便煞费苦心找到可以援引上的部分规定,也可谓凤毛麟角,或是仅对乞丐某一方面行为的规定(如治安管理处罚法第41条),或是仅对严重危害社会利益的某一方面的乞讨行为加以规定(如刑法第六修正案),而对于流浪乞讨人员的一般行为标准的管理和其他方面的问题几乎没有涉及,离对乞丐行为的全面管理相去甚远。由于缺少对乞讨行为的管理规定,使执法上陷于被动,这无非是雪上加霜,更加加剧了目前城市乞讨问题的复杂化。面对此种情况,如何采取积极的应对措施已成为我们必须面对的课题。我们不能把责任推给过去或留给未来,解决问题之道就在于我们在对过去考察的基础上对未来进行合理安排。笔者将本文分成四个部分进行阐述。在第一章中,笔者首先从当今制度的时弊谈起,分析流浪乞讨人员治理制度方面的缺失和引发的新问题,并对产生问题的原因进行了深层次、多方面的分析和探讨。在其中的制度缺失部分主要指出价值失衡是我国两项重要的流浪乞讨人员治理制度难以发挥实效的症结所在。已废止的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的价值失衡体现在它只重视强制性收容管理而忽略了对流浪乞讨人员的柔性救助,而《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》与之正好相反,只一味地追求自愿救助而忽略了加强管理的重要作用。在第二章中,笔者指出解决目前流浪乞讨问题的对策就是要进行制度化设计即在于在《救助管理办法》之外制定流浪乞讨人员管理方面的法律即《流浪乞讨人员管理法》,与《救助管理办法》相辅相成,达到制度平衡即救助、管理两手抓、两手硬的效果。并通过制定的现实、理论和实践经验需要三方面论证了该法制定的必要性。笔者重点对现实必要性做了细致的分析,主要从乞丐问题的社会影响、救助制度处于管理盲区、乞丐管理方面规定分散不全面和地方管理规定违背上位法四个方面进行阐述,指出只有制定该法才能解决这些现实问题。乞丐问题是一个世界性的问题,在考虑如何对这样一项制度进行立法设计时,我们有必要对世界上一些国家和地区的做法进行考察并加以借鉴,所以本文在第三章中对其他国家或地区关于应对流浪乞讨人员的管理经验进行了介绍和分析。从这一部分我们不难看出各国一般都注重从立法上对流浪乞讨问题进行规制,纵观国内外的法律制度,大都有乞丐治理方面的规定,或是散见于有关的单行法,或是制定关于乞丐管理的专门立法,主要包括管理理念(救助和管制软硬结合、尊重乞讨自由)和管理方式(规定乞讨主体、乞讨方式和乞讨地点)等方面的规定。结合国内外相关经验,笔者在最后一章中提出了对《流浪乞讨人员管理法》的立法建议:首先笔者对该法的位阶和性质作了定性,通过分析指出该法的位阶为法律,该法的性质为行政法即行政管理方面的法律制度;然后从宏观上提出确立本法的价值取向即在乞丐管理问题上,要达到公权和私权的协调统一;接着从微观角度提出在承认乞讨权基础上对该法的调整内容即乞讨行为的方式、方法的管理性规定、违反本法的处罚形式何内容、乞丐的管理机关的确定及其权限的行使以及乞丐管理的社会监督等作了进一步的阐述。本文的研究目的在于填补目前乞丐治理制度方面管理法部分的空缺,消除执法部门对乞丐管理无法可依所带来的负面效应,在保障真正乞丐乞讨权的同时规制职业乞丐等非法主体和非法乞讨行为,以期净化行乞环境和维护社会秩序的稳定,构建社会主义和谐社会。