财政的公共化有两层基本含义:一是制度层面所要求的财政决策、执行、监督等财政运行机制的公共化，制度的公共化可以理解为“程序公共化”;二是财政职能的公共化，即财政收支安排的最终结果和绩效能够公平而有效率地满足社会公共需要，财政职能的公共化可以理解为“实体公共化”。程序公共化是实体公共化的制度保障，实体公共化是程序公共化的目标。因此，公共财政建设可以定义为以公共化为取向的财政制度变革和财政职能调整。　　人们认为，满足社会公共需要是公共财政的本质属性，而社会公共需要的满足是通过公共财政职能得以实现的。在市场经济体制下，公共财政具有资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。由于社会公共需要是不断发展变动的，在不同国家的不同阶段，公共财政这三大职能的具体内容也存在差异。就经济社会发展阶段来看，中国是一个处于经济转轨过程中的发展中大国，经济转轨、发展中国家、经济社会发展不均衡等因素构成了当前中国公共财政建设的基本环境，并对公共财政职能提出了具有中国特色的具体要求。　　公共财政建设指标体系研究的基本目标是构建一个定性与定量相结合、能够综合反映财政制度公共化进程与绩效改善状况、有利于发挥公共财政理论对公共财政建设指导作用的指标体系。　　因此，要全面、系统地描述、判断中国财政的公共化进程，应将公共财政的一般特征与中国当前经济社会发展对财政职能的具体要求结合起来构建指标体系的基本框架。按照这一思路，我们从基础环境、制度框架、运行绩效、开放条件下的公共财政建设四个方面入手，选取了政府干预度、非营利化、收支集中度、财政法治化、财政民主化、分权规范度、均等化、可持续性、绩效改善度、财政国际化这十个指标来构建公共财政建设指标体系。