铁路是国家基础设施，是社会公益性事业，又是多类型企业群体。铁路具有双重属性，加之运力紧缺和资金严重不足，使其以市场为取向的改革更为复杂与艰巨。铁路必须把自身改革的个性特点与全国改革的共性要求结合起来，正确处理社会公益性与企业性、运输统一指挥与企业自主经营的关系，坚持市场取向，从管理体制、组织结构、企业制度，直至运价制度、经营方式等方面，进行一系列改革，努力探索从现实状况下走向市场的具体途径。　　铁路是属于第三产业的自然垄断行业。这一定位决定了铁路行业必然同时具备企业和政府的特性。这是其他任何行业和部门都无法比拟的。　　“九五”及以前的铁路体制改革分两阶段进行:第一阶段，为1997年以前。主要任务是:集中力量，研究制订铁路体制改革总体方案，提出铁路运价体制改革建议方案和《铁路法》修改意见，争取获得国家批准并以立法形式确认。同时积极推进广铁（集团）公司、柳州铁路局、大连铁道有限责任公司等建立现代企业制度试点工作;在实行“管直分配、系数调节”办法的基础上，落实经营责任制;加强客货营销工作，推动运输企业参与市场竞争;推进非运输系统企业分流、重组，促进工业、施工、物资供销企业全面走向市场;积极慎重地调整生产布局，促进存量资产合理流动;抓好其他符合总体方向的改革项目的组织实施工作。第二阶段为1997年至2000年，主要任务是根据国家批准的铁路体制改革总体方案，有计划、分步骤地组织实施。　　“十五”期间，铁道部新一届党组提出了中国铁路实现跨越式发展的战略。“十五”期间，铁路依照实现跨越式发展的战略步入实施阶段，且在以下诸方面取得了引人注目的成绩。“十五”前，铁路每年建设资金投入大体在500亿-600亿元。截至2005年底，我国铁路营业里程达到了7.5万公里，复线里程达到了2.5万公里，电气化里程达到了2万公里，包括京津城际在内的9条客运专线已经破土动工。“十五”期间，中国铁路完成了第五次大提速，在提高列车速度上实现了重大进步，时速160公里／小时以上的线路里程大幅度增加，实现了直达特快列车按时速160公里／小时长距离运行。在时速200公里／小时提速区段和其他满足主体化机车信号技术条件的区段，加快建设列车运行控制系统CTCS。　　中国铁路的改革必须世界铁路发展的大环境中进行。进入20世纪80年代后，世界经济全球化、区域一体化的趋势更加明显，国际交往更加频繁，国与国之间的经济联系更加紧密，地缘政洽继续发展。铁路在推动世界经济、科技、文化交流与合作中，越来越显示出强大的生命力。随着经济全球化的深入发展，铁路已经成为跨越洲际的重要陆桥通道。科学技术的快速发展和全球市场化进程的不断加快，促使世界各国经济联系更加密切，相互依存度更高，产品和生产要素在世界范围内的流动和配置的特点，比以往任何时候都更为显著，由此带来了国际产业大分工、能源资源大流通、全球人员大流动，对铁路等交通运输方式提出了新的更高要求。　　世界铁路管理体制的重大变革为铁路加快发展注入了生机与活力。从改革铁路内部组织结构的角度看，世界主要国家铁路体制改革大体有以下几种模式:一是北美模式。以美国、加拿大为代表，主要特点是货运以干线为主，组建货网一体的区域性铁路货运公司;客运在全国范围内组建一个公司，租用货运公司的线路。二是欧洲模式。以打通欧洲各国铁路界限、建立统一的运输网络为目标，将铁路客货运营与线路基础设施相分离。三是日本模式。以建立区域性运输公司为主，组建6个区域性客运公司、1个全国性货运公司。四是俄罗斯和印度模式。将路网和客货运营合为一体，全国组建一家铁路公司，对全国铁路运输生产实行统一管理。　　世界各国铁路体制改革主要有以下几个共同点:一是实行市场化经营。二是重新界定政府与铁路的关系。三是推进铁路投资主体多元化。四是实施基础性改革，为铁路体制性变革创造条件。各国政府对铁路给予政策支持，为铁路发展创造了良好的环境。为支持铁路发展，许多国家对交通运输政策作了重要调整。主要是在建设投资、财政补贴和税收优惠等方面制定相关政策，支持铁路建设与运营，提升铁路在综合交通运输体系中的地位和作用。　　通过对世界铁路发展情况的概要回顾，以及对世界铁路发展趋势的分析，可以看出，世界铁路正处在逐步复兴、加快发展的重要历史时期，铁路对，全球经济和人类社会发展的作用不仅没有削弱，而且更加显示出强大的生命力。　　目前，我国主要运输通道运能十分紧张，瓶颈制约日趋严重。交通运输的快速发展需要占用能源、土地、资金等大量资源，同时，可能对环境造成污染和破坏。因此，必须从可持续发展角度出发，对各种运输方式的技术经济特征进行比较，优先发展资源利用效率高、对环境污染小的运输方式。加大发展铁路是正确的抉择。根据相关模型测算，预计2010和2020年我国全社会旅客运输需求总量将达到250亿人和400亿人，货物运输需求总量为190亿吨和260亿吨。为此，必须进一步加快铁路体制改革的步伐，扩大运网规模，优化运网结构，加强各种运输方式衔接配合，推进技术进步，实现协调发展。　　铁路改革的各项决策都是通过对行政相对人产生作用从而达到最终的调整目标的，并进而推动组织目标的实现，因此，各项行政决策能够真正发挥作用的重要前提就是充分获得行政相对人的支持，至少是要将相对人对决策的抵触降至最低，这便依赖于铁道部出台的政策是否合乎行政相对人的群体愿景。因此对铁路行业内部员工面对改革的心态进行了调查研究。发现铁路行业内部员工具有以下群体特征:　　1.被动的行政相对人　　2.对组织变革主观漠视　　3.职业心理自我矛盾　　4.内部产生阶层分化　　5.群体自身落后于社会意识形态发展水平　　为了构建真正意义上的自主经营自负盈亏的铁路企业，几年来铁道部组织有关部门，如国家计委、财政部、金融界以及一些专家、学者就改革方案进行了多次的研讨。中国铁路管理模式的选择，理论界和业内外都进行了探索，已达成的共识是必须实现政企分开，以此为基础，我们探讨三种在中国铁路体制改革中有可能出现的管理模式方案。　　1.上下分离方案是依据欧盟式的铁路运营和管理体制。欧洲及其他一些发达国家近年来铁路体制改革的经验是在上部运输公司间引入竞争，实行政企分开，上下分离。具体来说就是将国家铁路总公司“上下分离“成铁路运输总公司和铁路线路总公司，分别作为上部运输集团公司的投资主体和下部线路集团公司的投资主体。具体到中国的情况，就是以现有的18个铁路局为基础组建全国性的铁路运输总公司，拥有现有的机车车辆等运输设备和货场等国有资产;以现有的各铁路分局为基础，按专业性经营原则并考虑经济区域等地理因素组建为各铁路运输上部公司，实行上下分离后，上部各运输公司直接面对市场，向市场争取和承揽运输业务，下部各线路公司以收取上部公司线路使用费和其他服务费为本企业的主要收入，兼营其他多元开发业务。　　2.上下合一方案是依据美国—加拿大式的铁路运营和管理体制。以大型纵向和横向同时一体化以及经理制度为特征的现代铁路企业首先是在美国和加拿大等国诞生的。以此为基础的方案就是由铁道部相关部门分离合并组建国家铁路总公司，它将进一步接受国家终极所有权管理部门的授权，代表国家行使铁路国有资产授权经营的授权主体职能。在国家铁路总公司之下，以产权为纽带组建铁路运输集团公司、铁路建设投资公司及各专业性总公司，以下再建立母子公司结构，从事各系统的生产经营活动。　　3.专业分离方案考虑组建新的铁道部、国家铁路投资公司和铁路机车车辆、工程建筑、物资供销、通信信号等四个专业性集团公司及将目前的18个铁路局改组为铁路运输集团公司。新的铁道部是政府机构，担负全路的管理职能，待时机成熟时可与新组建的交通民航等职能相近的部门合并，成立“运输部”统一行使各种运输方式的交通运输行业管理职能，为今后的进一步改革留下了接口，这是该方案的特点之一。同时该方案意味着原铁道部在改革中一分为三，一部分职能部门组建为新的铁道部，一部分组建为铁路国有资产监管部门，另一部分组建为国家铁路投资公司。另外该方案还充分具有了适度竞争的特色，即在“运”上充分竞争而在“网”上充分监管，吸收了“上下合一”和“上下分离”两种制度在体系内各得其所。具有了现实出路。　　为此，提出如下政策建议。　　1.以独立性、公正性、法定性、集中性和分步实施为原则，构建以垄断性监管、竞争监管、安全和技术标准与规范、协调与纠纷仲裁和公益性服务监管为主要职能的中国铁路政府监管体系。　　2.明确铁路产业的内部分工机制。放开部分铁路运输产业内部的非自然垄断行业，使得铁路运输产业内部企业A和B在完全专业化的契约结构中从事各自的最终价值的创造时，铁路运输产业创造的最终价值将会比在分立的自给自足结构下创造的最终价值大。　　3.发展铁路融资体制。投融资活动是配置资源的重要手段，投融资体制是投融资活动运行机制和管理制度的总称。大力推进铁路投融资体制改革，走出一条市场化融资的新路子，对于满足大规模铁路建设的资金需求，实现铁路跨越式发展;对于促进铁路体制、机制和管理创新，探索建立现代企业制度，增强铁路企业活力，具有极为重要的意义。　　4.引入行政伦理理念。铁路体制改革应该在全面分析中国特定国情和路情的前提下，制定系统性的改革方案。要在铁路体制改革引入外部决策支持，同时要努力保证行政相对人内部的平等。改革过程中应当形成充分一致的组织目标，并且进行适度的预期设置，通过让最有影响人施加影响来力争达到最好的效果。