钢铁产业是工业化过程中的重要基础产业，它的发展支撑了其他重工业产业的快速发展。从世界发达国家经历的工业化过程来看，工业化水平的提高和钢铁消费量是同步提高的，所以可以说工业化的过程就是一个国家钢铁化的过程。我国钢铁产业的发展在建国以来一直受到重视，随着改革开放后工业化的快速发展，钢铁产量也快速提高,连续多年位居世界第一，基本上满足了国民经济快速增长对钢铁产品的需求。但是钢铁产业在快速发展的同时，却出现了产业组织集中度不高，市场过度竞争，产能过剩，企业盈利不高，企业研发能力不强，国际竞争力不高和在国际铁矿石资源市场上定价能力弱等一系列问题，这些问题出现，影响了钢铁产业的稳定发展。为了促进钢铁产业的健康稳定发展，我国自2005年开始出台了一系列产业并购政策，推动钢铁产业兼并重组。在政策的推动下，我国钢铁企业正式开始在市场上寻求并购，但成效并不明显。本文通过对现有研究成果和运用相关经济理论对产业并购政策进行分析的基础上，认为由于我国钢铁产业并购政策效果不明显的原因在于其内在存在偏差。本文的研究包括四个方面：第一、产业并购政策均衡和偏差。产业并购政策的目的要么是防止垄断要么是防止过度竞争，但无论哪一种目的都是为了促进产业的合理发展。由于企业并购的动因和政策的动因各不相同，而且政策的制定和实施存在交易费用，单靠产业并购政策的实施要想达到和完全竞争条件下的市场均衡几乎不可能。而且实际市场并购交易费用的存在，单独依靠市场实行并购也存在障碍，所以合理的并购选择是在政策影响下通过市场推进产业并购。产业并购政策的均衡是政策供需相等时一种状态，产业并购政策需求和供给相对条件的变化都会引起均衡的变化，当政策的交易成本大于市场交易费用时候，政策需求降低；当政策的交易成本小于市场交易费用时候，政策需求增加；当二者相等时，均衡不变化。产业并购政策的要达到帕累托改进，具有一定的条件，应该具有合意性，在政策的相关利益者的满足程度和政策交易成本之间有个合理的平衡；应该具有一致性，不仅在相关者利益方面，而且在微观企业的技术和企业能力方面，也应该保持一致；最后产业并购政策应该是辅助的，在坚持市场为主导的前提下发挥作用，才能使政策作用有效发挥。这三个条件的满足可以使产业并购政策在市场并购过程中有效的改进市场并购绩效，如果其中任何一个条件不满足，都将使产业政策本身和效果存在偏差。第二、我国钢铁产业并购政策的制定偏差。制定偏差体现在基于所有权差异和产业发展周期两个方面的偏差。在制定政策差异方面先以对日本钢铁产业为例说明，日本产业并购政策实施并没有反映当时的市场寡头垄断的实际，政策制定不利于市场竞争，这不仅是小企业反对，大企业具体实施的也比较少。对于我国，由于产权差异，国有或国有控股钢铁企业和非国有企业在政策制定方面是不平等的，国有企业的全民所有性质在政策上自然而然会争取优惠支持，行业协会中的大企业地位也会使其在政策制定的要求上向其利益倾斜。同时有相关财政、税收和信贷政策的支持，也使国有或国有控股企业并不需要国内非国有企业的合作。所以所有权差异使政策制定上必定存在偏差。政策制定的偏差还体现在产业生命周期方面。政策制定并购目标应该与产业演化规律相符合。产业生命周期是产业从萌芽发育，经历成长、成熟到衰退的一个过程。在产业周期演化不同阶段，企业的规模不同，产业的绩效不同。原因在于，不同阶段，产业的成本曲线是不同的，在产业成长阶段，整个产业的成本曲线是逐渐降低的，产业市场扩大，整个产业存在着规模经济效应，所以一般来看，在成长阶段，横向并购对于企业的发展有利，可以快速地占领市场并扩大企业利润，纵向并购和混合并购在这一阶段很少发生。在产业周期演化的成熟阶段，产业成本曲线趋于平稳，整个产业市场需求趋于稳定，规模经济效应已充分发挥，企业一般依靠横向并购提高市场集中度，取得垄断地位来获取盈利。这时横向并购一般是发生在优势的盈利企业对劣势企业或者优势企业之间的并购上，而不是劣势非盈利企业对其他企业的并购，所以在成熟阶段虽然有利但有风险。对于纵向并购，在需求平稳的成熟阶段，成本降低是关键。在已经取得规模化优势的情况下，通过对上下游的控制降低成本，是以一个可行选择，但如果不能有效地控制上下游的市场供给和需求，则并购的正向绩效不会很明显。对于混合并购，由于进入一个新的产业和市场，如果进入时新产业处于成长阶段，则并购企业对市场的熟悉了解过程和加大投资的规模，将在混合并购后的一段时期内总的盈利会降低而不是增加。在衰退阶段，由于替代产品的出现,对产业的需求下降，使产业的总产量处于下降,同时由于企业经营管理的老化，经营效率和技术水平相对于其他产业都较低，企业的成本处于上升阶段，产业长期平均成本也处于上升阶段，所以产业整体上处于衰退阶段。这时对于横向并购产生的市场效果最多是增加市场势力，却难以改变市场需求下降的趋势。纵向并购即使可以改变供应成本，也对市场需求的下降趋势难以改变；混合并购可能成了企业改变衰退的出路，但由于对新产业的并购到完全熟悉经营或持续盈利，都要经历一个过程，所以对于急于转型谋求盈利的，混合并购在初期的效果并不明显，甚至可能使主并购企业受到拖累。美国钢铁产业在演化过程中，早期在成长阶段的横向并购对企业发展是有利的，但是在衰退阶段的并购并没有扭转企业的不利局面。我国钢铁产业从总体上看目前属于成熟期，但是国有或国有控股钢铁企业自2004年以来盈利持续下降，说明了国有或国有控股钢铁企业与总体盈利平稳的私营钢铁企业比较，应起码处于成熟后期。在成熟后期，对于已经属于特大型的国有或国有控股钢铁企业来说，企业规模再通过并购进行扩张，只会取得规模不经济的效应。所以对于企业规模已经很大、盈利继续下降和处于产业成熟后期的绝大多数企业来说，政策确定的并购目标与产业发展的实际和规律存在一定的偏差。第三、钢铁产业并购政策的执行偏差。钢铁产业并购政策的执行由于地方政府执行过程中的利益差异和企业经理人员的偏好与能力问题，而使执行过程存在偏差。地方政府在发展经济过程中一般更多的关注地方利益，由于地方国有钢铁企业是由地方政府投资兴建的，所有权和收益权皆归属地方政府管理，地方钢铁企业的发展对于地方财政税收、公共开支、就业以及相关政府官员的利益密切相关。当执行钢铁产业并购政策时，地方钢铁企业并入中央钢铁企业，由于税收征缴的差异，这使得地方政府的收益明显向中央政府转移。所以在执行政策时，地方政府更多的会倾向区域内的并购重组而非是中央钢铁企业跨区域对管辖内的钢铁企业并购重组。案例分析中河北钢铁集团的形成充分说明了地方政府对政策执行的偏差。由于并购是企业的市场寻利扩张行为，其成功与否取决于企业经理人员的经营能力和努力水平。股份制条件下由于所有权和控制权的分离，由于企业经理人员的个人偏好和利益，其在经营中努力水平会和所有权和控制权统一时的情况存在差异，这会使企业经理人员在并购中因个人偏好和利益过于追求企业规模而偏离最优规模。由于我国钢铁产业并购更多的是国有企业在开展，国有企业从所有权的委托管理到委托经营，存在多个层次的委托——代理问题，这会使钢铁产业并购政策在企业中执行时，企业经理一方面会因个人偏好和利益追求企业规模的扩张，另一方面也因并购政策的执行降低了其努力水平，并为以后企业的经营不利寻找到了政策上的借口而为自己开脱。第四、我国钢铁产业并购政策市场绩效偏差。钢铁产业并购政策的市场绩效包括横向市场效应和纵向市场效应。横向市场效应指的是横向并购所带来的影响。在横向市场效应上，体现在并购对市场集中度、产能过剩、技术进步和企业盈利等几个方面。理论分析发现，在产能过剩的产业中，由于各个企业盈利存在差异，优势企业在空间市场上开展并购，会提高被并购企业的产量，在市场组织非寡头垄断的情况下，这会导致整个产业的产量进一步加大，从而致使产品价格进一步下降，产业亏损加大，从而使整个产业的产能过剩加大，这样在市场上出现市场集中度和产能过剩同步变化的反常现象。我国钢铁产业在产业并购政策实施以来，由于经济增长带来的钢铁产量增加，使市场集中度经历一个由高到低再到高的演变过程，但是由于钢铁产能过剩的存在和企业经营的效率差异，伴随着市场集中度的提高，产能过剩反而进一步增加了。技术进步和盈利水平方面，由于技术进步的常态性,钢铁产业的技术水平虽有改变，难以确定并购的效果，并购后企业的经营绩效变化，并没有呈现出并购前后的显著差异，这固然有整体经济形势变化的部分原因，但也说明并购的市场效果存在一定偏差。纵向市场效应上，根据模型分析，下游企业市场集中、对上游产品的需求弹性和下游企业的产品价格变化决定了对上游企业的产品定价。由于我国工业化和城镇化战略的推进，使钢铁产业快速发展，在我国工业化和城镇化还没有完成的情况下，钢铁产业的产量峰值还没有达到，所以钢铁产量仍会继续增加，对铁矿石的需求依赖也会继续增加。因此在国内铁矿石供给的不足情况下，对于国际铁矿石的进口需求越来越大。国际铁矿石供求市场上，由于国际铁矿石市场的垄断和国际钢铁企业之间的竞争性，使我国钢铁产业即便通过并购政策推动钢铁企业并购提高市场集中度，在铁矿石进口来源地不变的条件下，也难以改变在国际铁矿石定价谈判中的不利地位。对于我国钢铁产业并购政策存在的问题，应对相关政策加以调整。首先产业政策制定要坚持以市场为中心和政策为辅的原则。其次，坚持政策制定过程中的公平原则。并购企业的市场行为，无论国有制还是私有制企业在并购机会面前应该平等；由于钢铁产业在不同地区的作用不同，并购中要考虑区域经济差异；第三、调整地方政府的相关经济职能，弱化对地方政府经济增长指标的考核，同时使地方国有企业的所有权管理向上一级转移；对于并购中的利益转移问题，可以按照业务发生地进行调整。鼓励钢铁产业进行国际并购。最后，在并购政策制定和实施过程中，产业布局和产业技术政策也做相应调整，防止市场在并购中过度重叠和产量过剩加重。