当前,有关基层治理实践中政府行为的研究多集中于政府如何实现从“不熟悉领域”的退出及其“强政府”形象的主动塑造过程。本文认为在国家大力提倡“简政放权、转变政府职能、建设服务型政府、减少干预”等目标背景下,在压力和任务从上到下逐渐加码的现实境况下,基层政府已经“不堪重负”,因而将手头任务尽可能放开、尽可能“少插手”是政府的明智选择。然而基层实践中的“强政府”“强主导”现象仍广泛存在,表明了政府在治理过程中存在着“无奈担纲”的逻辑。本文以一个基层政府治理过程的经验现象出发,运用治理理论对基层政府在打造扶贫景区时由市场取向到“无奈”担纲过程的分析,得出村民的参与不足、企业的“失职”、非预期性后果的频出是导致当地政府由刚开始的市场取向到最后“无奈担纲”的主要原因。在此基础上从结构和能动视角提出“自上而下的制度约束”、“自下而上的社会需求”、“利益行动者的自身因素”等几个分析指标,自上而下的制度约束包括政策性依据和压力型体制;自下而上的社会需求包括民众的社会需求和市场的缺陷;政府利益行动者的自身因素包括政绩追求和个人素质。进而尝试性的提出对“政府担纲”的基本解释逻辑:上级政府A根据自身意愿形成政策性依据,并透过压力型体制向下传导至下级政府B。与此同时,自下而上的民众需求对政府B产生行为要求。政府B则按照相关政策依据产生公共行为,并决定公共行为的实施主体。整个过程上级政府A通过压力型体制对B进行监督和制约。以结果为导向的政府B出于转变职能和自身“减负”的考量,将公共服务的实施交于其他主体,但市场存在的固有缺陷造成的严重后果,将使得B难以承担,因而政府B倾向于以“主导”和“强政府”的方式来采取公共行为,从而出现了政府的“无奈担纲”现象。最后提出,在我国的基层治理中政府的“无奈担纲”现象具有其内在的必然性。