政策工具理论被越来越广泛接受和运用,使政府决策和执行更加精致。这一理论正在成长。仔细梳理发现,现有理论大多从“权力”、“强制性”和“干预”的角度研究与政策工具相关的问题,可归结为“权力工具论”。这种视角有其局限性,特别在揭示政策工具深层本质及新治理实践运用上缺乏解释力。本文另辟蹊径,从“交易成本视角”,对政策工具涉及的领域展开系统扫描和研究。“交易成本视角”主要可表述为三个方面：第一,借用交易成本经济学和交易成本政治学“交易”的概念,交易可理解为公共政策各领域的资源交换和合同的签订,而交易成本为区别于资源生产成本之外的交易时发生的“摩擦成本”；第二,运用交易成本相关理论,解释政策工具的性质、过程等各种现象,探讨政策工具分类、选择、运用、失灵和创新；第三,交易成本视角对政策活动过程和政策工具的运用,注重互惠、契约、治理和节约原则,区别于传统行政注重强制、人治、权力和干预,因此,交易成本视角也是新治理的视角、协商政治的视角和法治的视角。本文在交易成本视角下主张,所有的政策工具调节的内容都可以归结为交易及其合同关系,并以此为逻辑起点,循序渐进地考察交易成本视角下的政府行为,形成与“权力工具论”相竞争和补充的“交易成本工具论”。政策工具分类是政策工具理论的基石。在比较、评价国内外有影响的政策工具分类的基础上,以交易公共性程度为标准,将政策工具划分为离散交易型工具、混合交易型工具和公共交易型工具。这种分类方法更能反映政策工具的性质,按这种分类方法形成的“政策工具箱”更加贴近治理实践的运用。政策工具选择最能体现政策过程中的谋略和艺术。影响政策工具选择有多种因素,不同的偏好形成不同的路径和模型。选择政策工具的数量与选择政策工具本身同样重要。政策工具选择的定性模式,取决于调节什么样的交易关系和能在多大程度上降低交易成本；定量模式由政府的供给能力和意愿及社会的有效需求共同决定。运用政策工具去实现政策目标是一个复杂而艰巨的过程。工具不会自动实现目标,它需要掌握工具的主体恰当地运用它去接近目标。在政策工具运用中需要把握“互惠、契约、治理、节约”四原则,并贯穿于谈判、签约、执行等政策活动过程。公共部门是运用政策工具的主体之一,其交易活动主要有购买型、再分配型、管制型、司法型、主权型、基础设施型等六种类型。为实现不同政策目标应采用不同的政策工具组合。政策工具运用的现实是,所有的政策工具都会失灵,并导致政策失灵。离散交易型、公共交易型、混合交易型政策工具失灵各有不同表现,其背后的根源成为令人困扰的难题。交易成本是一个独特视角,运用交易成本经济学、交易成本政治学结合外部性、内部性、结构性和协同学理论,分别揭示三种政策工具失灵背后的真相,为破解这一难题提供了思路。过去三十多年里,中西方都在推进治道变革。西方逐步确立了新治理范式和“第二代”政策工具；我国经历了计划经济向市场经济转变,政策工具运用也发生巨大调整。展望未来,我国推进国家治理体系和治理能力现代化,要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,必须创新建立中国特色“政策工具箱”。本文从交易成本视角提出政策工具创新和克服政策工具失灵的对策。