土地利用总体规划是我国现行空间规划中的一种重要规划,也是影响和支撑区域发展的重要公共政策,其政策目标将对区域发展目标及战略的实现产生重要影响。全面了解我国土地利用总体规划的政策目标偏好,有利于其统筹区域发展多元目标、增强指导力和约束性,并为优化规划技术方法和调整编制模式、在空间规划体系改革背景下上升为统筹性和基础性的空间规划提供参考。本研究在理论分析我国土地利用总体规划政策目标体系及其偏好的基础上,运用内容分析法基于全国土地利用总体规划纲要进行词频挖掘构建目标偏好测量体系,据此采用内容分析中的频数计量法对两轮省级规划文本进行目标偏好的定量测度,揭示规划政策目标偏好的差异,最后采用社会网络分析法可视化呈现两轮土地利用总体规划政策目标的偏好转移情况。结果表明:(1)土地利用总体规划是多目标公共政策,通过内容分析法可构建出涵盖经济、社会、生态三大维度的目标偏好测量体系;(2)就三大目标偏好而言,社会目标始终是两轮规划的首要偏好目标,但其首位偏好程度有所下降,而本轮规划生态目标排序提前,经济目标排序后置,两者首位偏好程度基本不变;(3)就子目标偏好而言,连接(纯)经济、土地整治和生态防治子目标的线条偏好转出指向明显,与经济目标和土地整治子目标排序后置、首位省份减少,生态防治子目标首位省份数降为零等情况吻合;而(纯)生态、城镇开发、节约集约用地、耕地保护等子目标的连线箭头指向表明偏好转入,与各目标排序前置或首位省份数增加、首位度提高相对应。以上研究结果说明:(1)我国土地利用总体规划始终坚持以耕地保护为核心的社会目标偏好,符合其是国土资源管理部门主导的部门规划的定位;不同规划时期和不同地区的规划决策者根据规划实际配置不同的目标偏好,兼顾经济目标和生态目标,体现出一定的差异性,也满足可持续发展下规划目标多元化的现实要求。(2)两轮规划对经济发展建设宏观概念关注的降低和生态意识的显著提高二者间的变化具有一致性,新一轮规划修编中应运用生态经济学理论,从土地生态经济系统角度追求协调发展;社会大目标下的土地整治和耕地保护子目标的偏好也呈现相反的变化趋势,在新一轮规划修编中应注意区分土地开发整理复垦的手段与耕地总量动态平衡的目标之间的现状与关系,通过子目标设定更好地保障粮食安全。(3)土地利用总体规划若要在空间规划体系中发挥更大的作用,还需要通过优化规划技术和改革规划管理体制进一步均衡经济、社会、生态目标,并合理配置各子目标偏好;明确作为国家公共政策的定位,协调其他各类空间规划在土地空间利用上的目标偏好差异,实现经济发展、社会稳定和生态环境改善目标的高度综合统一,推动土地用途管制向国土空间用途管制迈进,以承担起统领全区域空间发展的要求。