现代大学制度建设是我国特有的一个学术命题,也将是我国高等教育学界一个经久不衰的研究议题。可以说,现代大学制度建设的核心命题是现代大学法人制度建设,没有健全的大学法人制度就不可能建立良好的府学关系。大学“行政化”、“高成本”、“强内耗”等问题不断蔓延,这都是由府学关系不顺畅所造成的,它在公立大学表现得尤为明显。从这个意义上说,我国公立大学法人制度改革的首要目标是处理府学关系,根本宗旨是保护学术组织,终极目标是建设世界一流大学。回顾世界高等教育发展史,我们不难发现:大学法人制度的演进史是大学发展史的一个缩影。世界大学法人制度发展经历了以“学者行会”为基本标识的“古典大学法人制度”、以“国家理性”为根本特征的“近代大学法人制度”和以“市场机制”为调控杠杆的“现代大学法人制度”。古典大学法人制度最早在法律意义上认可并保障大学的“团体人格”,且以“特许状”的形式为大学自治提供了最原始的法律支持;民族国家的崛起将近代大学法人制度推上历史舞台,国家成为大学自治的“守护者”且表现形式各异;在现代大学法人制度中,“市场”表现出前所未有的力量,在大学与政府之间扮演着“调控者”的角色。这就是世界大学法人制度演进的基本脉络。我国现行的法人制度始于1986年的《民法通则》,至今已逾三十年。我国现行的大学法人制度始于1998年的《高等教育法》,至今也将近二十年。但是,我国对法人制度以及大学法人制度的认识与实践都处于一个摸索阶段。历史地看,我国公立大学法人制度历经“事业单位”到“事业单位法人”再到“公益二类事业单位法人”。这就使得我国公立大学深深打上不同时期的制度烙印,从而大学法人制度也带有较大的特殊性。这种特殊性集中表现为:第一,法人身份的“单一性”,即“事业单位法人”并不能满足不同类型公立高校的法律需求;第二,法人属性的“不完整性”,即我国公立大学所面临的是“私有余而公不足”的现实境遇;第三,法人地位的“外赋性”,即当前我国公立大学的法人地位是20世纪80年代初“简政放权”背景下的法律产物,从而并不具有法人权利内生的实质。这就导致了我国公立大学在“事业单位法人”基本框架下不健全的法人制度:“次级法人”的法律性质、“国家保障”的投入体制、“权力集中”的治理结构、“事业编制”的人事制度、“公地悲剧”的财产制度、“政府主导”的评价制度以及“功能疲软”的监督机制等。这些问题集中暴露的是如何调整公立大学与政府之间的关系这一根本难题。透过2015年《高等教育法》的修订,我们发现:政府对大学管理显现出从“行政管理”到“法人治理”的端倪,但公立大学法人制度改革的步伐依然缓慢。当前世界现代大学法人制度建设已经较为完善,对我国公立大学法人制度改革具有积极借鉴意义。就大陆法系而言,德国公立大学的法人类型包括“双重法人”、“公法社团”和“公法财团”三种,法国公立大学的法人类型是“特殊公务法人”,日本国立大学的法人类型是“独立行政法人”框架下的“国立大学法人”,我国台湾地区公立大学法人化改革方案设计的是“行政法人”。德国的“分类放权”、法国的“分层放权”以及在两国颇为流行的“行政合同”对我国具有启发意义,而日本和我国台湾地区国立大学改革历程与改革分歧使我们在是否缩减财政投入、是否扩大校长权力、是否迈向大学市场化等问题上须保持谨慎态度。就英美法系而言,英国公立大学的法人类型包括“特许状法人”、“议会法人”和“公司法人”三种,美国公立大学的法人类型包括“国家机构”、“公益信托”和“宪法自治大学”三种。英美多样化的大学法人类型设计以及大学与政府之间缓冲机构的设置对我国也具有启示意义。我们可以在“三角协调模型”的基础上建构出“天平杠杆模型”,以衡量不同大学法人类型的自治状况,并根据我国实际情况进行选择性吸收。我国公立大学法人制度改革应在改革理念、改革方案以及具体设计等多个方面进行深刻思考。在改革理念上,我国公立大学法人制度改革理应正视并超越新自由主义思潮和新国家主义思潮;理应坚持以尊重大陆法系传统为主,汲取英美法系精髓为辅的法律取向;理应秉承以政治论为前提、以认识论为根本的教育哲学。在改革方案上,我国公立大学法人制度改革具有三种备选方案:第一种方案是“私法人化”,这是一种妥协现实的改革方案,故不宜采纳;第二种方案是“公法人化”,这是一种呼声最高的改革方案,可以作为优选方案;第三种方案是“特殊法人”,试图在公与私之间作出调和,这种改革方案因浓郁的理想色彩而难以实现,所以也不宜采纳。如此说来,我国应在“公法人制度”的整体框架下构建一个结构相对完整、具有中国特色、运行顺畅有效的公立大学法人制度。穿越复杂的世界大学法人丛林,结合我国法人制度改革动向,我国公立大学可采特殊机关法人、事业单位法人、捐助法人以及企业非营利法人等四种法人类型。无论从法理上分析,还是在学理上剖析,抑或在实践中考量,我国军事类院校适宜采取“特殊机关法人”身份,中央部属院校适合采取“事业单位法人”身份,公办地方本科院校适合采取“捐助法人”身份,公办高职高专院校适合采取“企业非营利法人”身份。这种法人分类方式不仅符应了世界公立大学法人制度改革的基本经验,而且在契合我国法人分类传统的基础上进行了大胆而理性的制度革新,这四种大学法人所享有的法人权利渐次增大。但在法人身份选择的具体实践中,我们理应坚持“自主选择”、“合理引导”、“积极试点”的原则。应该说,不同的公立大学法人类型体现为不同的法律性质,折射出相应的治理结构、投入体制、人事制度、财产制度、评价制度以及监督机制等内容。这不仅有助于突破原有事业单位法人的体制性积弊,而且可以对事业单位法人进行规范性矫正,更有助于推进我国高等教育多元化格局的形成与发展,从而为我国高等教育普及化的到来奠定法律基础。因此,把法人制度这一古老的世界命题与现代大学制度建设这一具有时代意义的中国议题有机结合起来,这将是创建中国特色现代大学法人制度的积极尝试,这一尝试必将释放出不可估量的制度能量,从而成为我国高等教育在依法治校背景下最具有根本意义的供给侧结构性改革。