成本效益评估是利用经济学原理识别产生净效益立法措施的一项制度。在美国和欧洲已经实践二三十年,并且正在被推广到世界各地。我国立法实践虽然也进行了成本和效益分析,不过是非常粗糙的和随意的,没有制度化。国务院在2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中鼓励政府立法实施成本效益评估,部分地方政府相继制定了成本效益评估的规范性文件,可见,在实践层面,政府是积极的推动立法的成本效益评估。与政府的积极态度相反,国内学术界对成本效益评估保持谨慎态度,对成本效益评估的正当性、必要性、评估方法都存在质疑。尤其担心环境立法的成本效益评估会造成违反道德正当性,因为它涉及到对生命价值的评估,对后代人损害的评估等问题。国内学者的担心是有一定道理的,事实上,国外在实施成本效益评估制度之初,也遭到许多环保主义者的反对,但是,实践证明成本效益评估是一个有益的政策分析工具。要解除国内学者的疑虑,就需要澄清成本效益评估的正当性、必要性,阐明正确的评估方法。理论上的成本效益评估是中立的、客观的,但是实践中的成本效益评估往往受到多方面因素的影响,这也成为学者诟病的要害。因此,合理的制度设计是影响成本效益评估功效的关键。本文从环境立法的角度,在理论和制度层面全面的探讨成本效益评估,以论证环境立法的成本效益评估是正当的、必要的和可行的。本文的基本思路如下：第一章主要是论证成本效益评估的正当性,在此前提下,第二章进一步论证环境立法进行成本效益评估的必要性。第一章和第二章是从理论层面解答环境立法为什么要实施成本效益评估。第三章探讨环境立法评估的内容和正确方法,阐明如何实施成本效益评估,即讨论成本效益评估的可行性。第四章考察美国成本效益评估的制度建设及其实效,即从制度运行实践中发现成本效益评估可能面临的问题。第五章是在前四章讨论的基础上对我国的制度建设提出初步设想。各章的主要内容如下：第一章,成本效益评估的基础理论。立法的成本效益评估是指,用经济学原理和方法测量个人的福利或者效用的变化,识别立法的社会成本、社会效益及其分配结果,计算立法的净效益,以评估结果判断立法决策正当性的程序。成本效益评估是为了提高政府立法质量和效率,它是一种决策程序,而不是决策标准。也就是说,不能以净效益最大化作为立法决策的唯一标准。与此同时,我们也不能将成本效益评估形式化,成本效益评估的结果对立法决策具有实质影响力,即立法决策者必须用成本和效益证明其决策的正当性。成本效益评估可以增进社会的效率和福利,效率和福利都是立法应当追求的价值目标,所以,成本效益评估是正当的。环境利益是社会效率和福利的一部分,应当将环境利益计入立法的成本和效益。虽然成本效益评估会对人的生命、健康这些不可替代物进行估值,但是它不是将人的生命、健康视为商品,而是在特定背景下对特定政策的估值。它反映的是评估对象的“边际价格”,而不是内在价值。成本效益评估过程中涉及许多科学不确定性问题,这是环境风险的本质特征,而不是成本效益评估带来的问题。相反,成本效益评估可以明晰所有的不确定性问题,使我们在面临不确定性时做出明智选择。第二章,环境立法成本效益评估的缘由。环境立法引入成本效益评估主要基于以下几个理由：一是环境法的成本是客观存在的。环境法的成本包括守法成本、政府规制的成本、社会福利损失、交易成本、间接成本。成本直接影响环境法的实效和效率,成本是环境制度选择必须考虑的因素,因此,环境决策必须考虑成本。成本效益评估可以帮助实现成本最小化和资源利用的最大化,二是社会资源是稀缺的,在资源稀缺的情况下,不可能解决所有的环境风险,必须进行权衡和选择。同时,环境立法在解决目标环境风险时,可能造成其他的环境风险,这也需要决策者进行权衡。而人们对于环境风险的认识又存在显著差异。现行的基本原则(预防原则、风险预防原则、可持续发展原则)和决策方法(绝对安全分析法、可行性分析法、直觉评估法)都有一定的局限,不能帮助决策者做出选择,不能帮助决策者判断应投入多少资源以保护环境。成本效益评估通过对环境风险的实际后果以及降低风险的效应进行计算,可以使人们对相关的利害问题有一个全面的而非有限的认识,可以避免对一些风险问题的疏忽或者过度关注,克服人们的认知局限,从而帮助立法决策者对处理环境风险的立法项目排序。三是成本效益评估可以识别制度选择的后果,为环境立法的制度设计提供客观数据。四是成本效益评估有利于环境立法的民主决策,为民主协商提供充分的信息和交流的平台,并且有利于在分歧中达成理性的共识。第三章,环境立法的成本效益评估内容和方法。环境立法的成本效益评估内容主要包括成本分析、效益分析、分配影响分析。总体来说,成本估值相对效益估值容易。环境立法不仅可能导致附加风险,还可能产生附加效益,应当将附加风险和附加效益分别计入立法的成本和效益,不能片面地关注附加风险,而忽视附加效益。政府机构评估企业的守法成本依赖于企业提供的数据,这很可能导致环境立法的守法成本评估过高。因此,在评估守法成本时,应当预测企业对立法的反应和可能采取的措施。评估环境效益时,我们应当承认环境的非使用价值,具体包括环境资源的选择价值、遗赠价值和存在价值。对于生命价值的评估,应当通过显示性偏好法或者表述性偏好法测量人们的支付意愿,并采用人们估值的平均值。寿命年和质量调整寿命年方法只能作为参考。环境损害是一种潜伏性长的潜在损害,计算环境立法的成本和效益应当使用折现率。但是,在计算后代人的环境损害时,不应当使用折现率。当代人的环境损害需要使用折现率,是为了反映个人的时间偏好和处理环境风险的偏好,这只是技术问题。而后代人的环境损害是否使用折现率是一个伦理问题。环境立法不仅追求效率,还应当实现公平分配。成本效益评估过程中应当注意环境立法的分配影响,分析立法对不同人群的影响,分析谁承担成本,谁获得效益。第四章,环境立法成本效益评估制度的实证分析。本章以美国的制度实践为例。美国的成本效益评估制度相对比较成熟,确定了评估标准和评估内容,还建立了行政审查和司法审查监督机制。但是,该制度仍然存在许多问题需要解决,包括提高成本效益评估的执行力和影响力、增进成本效益评估的透明性、扩大成本效益评估的适用范围、完善审查机构的职责。尽管对成本效益评估仍有很多争议,但是对于成本效益评估的正当性已基本达成共识。美国的成本效益评估制度实践告诉我们：成本效益评估是一个有益的立法影响分析工具；应当建立成本效益评估审查监督机制；应当允许政府机构通过成本效益评估安排立法项目的优先顺序；应当统一成本效益评估的内容和方法,制定评估标准,并不断改进该标准；应当尽最大可能的对效益和成本进行量化,应当对不确定性的描述提出最佳评估标准；应当考虑分配影响；应当保证成本效益评估的透明性,听取公众和专家的意见。第五章,我国构建环境立法成本效益评估制度的基本设想。我国的成本效益评估应当适用于立法前和立法后,立法后评估属于回顾性分析,是为了检验立法前评估的准确度,以改进评估方法。由于成本效益评估自身有较高的成本,所以,不能适用于所有的立法项目。可以从经济的、社会的、环境的重大事项方面设置定性标准,或者通过估算立法成本的货币价值或者影响的人口数来设置定量标准。成本效益评估应当适用于政府起草的环境立法项目或者是以规制经济主体行为为主要内容的环境立法项目。我国成本效益评估主体是起草环境法法案的机构,即政府部门和人大环境与资源保护委员会。审议主体是政府法制办和人大法律委员会。由审议主体出台成本效益评估指南作为实践标准。成本效益评估应当纳入公众评议程序,这样,可以增进成本效益评估的民主性；可以促使成本效益评估结果建立在真实的个人偏好基础上；可以促使对环境公共物品正确估值；可以促使成本效益评估正确使用变量。公众与专家在成本效益评估中发挥不同作用,不能替代。审议主体除了出台评估标准的职责之外,还应当履行以下职责：审核成本效益评估报告是否符合成本效益评估实践标准；审核环境立法法案带来的社会成本是否合理；依据成本效益评估报告,对环境立法项目进行排序；组织成本效益评估听证会。