在18世纪至19世纪的时候,西方资本主义国家普遍强调最小的政府就是最好的政府,政府只能在法律规定的范围内作为,如果没有法律明确的授权,原则上政府是不能有任何行为的。政府只是扮演着“守夜人”的角色,奉行“管得越少,政府越好”的理念,政府对社会经济生活的干预可以说是达到了最低限度,国家行政职能通常仅限于国防、社会治安、税收和外交等等。但,就是在这些领域里,政府的干预也可以说是消极的。到了19世纪末20世纪初的时候,由于社会经济生活的日益复杂化和多样化,政府开始对社会生活进行全面干预,国家行政权逐步渗透到人们社会生活的各个领域,行政机关的行政行为渗透到人们生活方方面面,成为一种几乎无所不能的行为。一方面,行政权力的范围不断延伸扩展着,另一方面,人们对行政权力的警惕性不断增强着,同时,行政机关也在各种矛盾争斗中逐步调整自己的行为方式。从20世纪50年代开始,行政指导作为一种新型的行政管理方式,受到越来越多国家的重视。在我国,行政指导行为虽然在实践中已经存在并在有些领域里也取得了不错的效果,但在行政法学上进行深层次的理论探讨方面还是比较欠缺的。目前,虽然已有几部关于行政指导的专题著作,但对在我国构建行政指导的必然性和可行性以及如何构建的研究还远远不够,以致在实践中出现了对行政指导制度的模糊认识,如有的人认为行政指导的采用是与依法行政相背离的,有的人认为在我国现状下不宜采用行政指导等等。随着我国市场经济的建立、发展和逐步完善,随着我国民主政治的不断发展以及伴随着我国法治建设的不断推进,行政指导这一新型柔性的行政管理方式“呼之已出”,在实践中初展其“风采”,但理论上的不足,实践上的不规范,客观上就要求我们必须对行政指导行为要进一步理论的系统化,实践的法律化。因此,本文尝试着首先对行政指导制度的产生背景和各国的行政指导制度进行介绍,涉及其含义、特征及结构等方面;接着,分析在我国构建行政指导制度的必然性与可行性:紧接着总结行政指导行为在实践中的基本做法和重要经验,从而得出在我国构建行政指导制度的重要意义,进而进一步分析存在的问题及构建我国行政指导制度中面临的困难;最后,在此基础上就如何构建我国行政指导制度进行探讨。