政府和社会资本合作(PPP)(以下简称PPP)是制度供给的一次创新,其与新公共管理理论倡导的政府职能是“掌舵”和公共部门的管理可以运用企业行之有效的管理方法与先进的技术等理念契合;吸引社会资本参与,从而解决了准公共物品由政府全权供给模式存在的效率低下且不公平的问题;较之于私有化完全剥离政府提供公共物品的职能,风险过于集中不同,PPP模式在整个项目期间均采用公私双方共同负责机制,以合理的风险分担机制避免了风险的过分集中。实践中,我国公共服务面临巨大的融资需求,而传统的地方融资平台模式因其法人独立地位模糊、公司治理不规范、债务风险大、缺乏透明度等,蕴含巨大的危机而难以为继。相较之下,PPP模式具有更大的制度优势,我国政府显然也看到了这一点,因而提出“要剥离融资平台政府融资职能”,同时在预算改革和地方债改革中明确提出要推广PPP。但是推广PPP的过程并非一帆风顺,可以说运用PPP的各个环节,无论是融资、建设还是运营等在实践中均存在很多问题,而融资又是项目发起首先要解决的问题,也贯穿整个项目周期,是PPP项目成功实施的关键环节。而且PPP融资中存在的法律问题尤其突出,现有的法律又不能提供充分的保障,大大制约了PPP的运用。因而,笔者选取PPP的融资法律问题作为本文写作的主题。本文的主要内容分为五个部分,具体如下:第一章主要围绕PPP是制度供给的一次创新进行阐述。笔者结合PPP的定义,理论基础以及与地方融资平台模式的对比分析以论证PPP模式的制度创新性和优势。同时,笔者还就PPP的参与主体及其法律关系进行了简单的分析,以辅助于下文对PPP融资法律问题的分析。第二章主要围绕PPP的融资类型进行分析,并总结其存在的法律问题和分析这些法律问题的两个重要考量因素。PPP的融资主要由股权融资和债权融资构成。笔者根据公共部门和私营部门在项目公司资本金的占比,将股权融资进一步细化为三种类型;根据债权资金的还款来源或还款保证的不同,将PPP融资中的债权融资分为有政府担保的和无政府担保的两大类。同时笔者认为PPP融资主要存在三大法律问题,其中股权融资存在的法律问题主要围绕资金本制度,债权融资中存在的法律问题主要围绕担保制度,同时融资的构成不是一成不变的,新的融资需求的产生或股东转让股权等还会导致再融资和投资退出的问题。以上三大问题笔者将在下文分三章具体论述。此外,由于上述问题的核心无不与公私双方权利义务的承担和风险的配置有关,而PPP的价值和其风险配置原则是其中的两个重要考量,因而在就法律问题分章探讨之前,先就这两个考量因素进行一个分析。第三章笔者就PPP项目资本金制度存在的问题展开分析。PPP资本金存在的问题具体分为公共部门的控制权问题和资本金出资问题。公共部门控制权主要是指公共部门在PPP项目中的参与和控制程度,表现为公共部门在项目公司是否需要持有股权以及股权的占比问题。PPP项目公司具有其特殊性,公共部门如果不占比,则其监督和管理的职责恐难以履行,重大决策的参与也可能存在障碍,公共利益作为PPP项目的核心价值也难以得到保障;但如果公共部门占比较大,又会存在私营部门控制权损失和激励难等问题,而我国现行的项目资本金制度并没有特别的安排。资本金出资问题主要缘于新公司法对注册资本制度的修改,但这一修改也引起了部分出资问题的模糊,主要表现为公司章程没有约定出资期限或者约定的出资期限不确定的效力和司法处理的模糊,而目前尚没有专门的法律对PPP项目公司的资本金制度进行特别规定,因而其同样也适用公司法的规定并可能面临上述出资问题,且如股东利用这一点逃避出资义务,对于PPP项目的实施将产生重大不利影响。第四章笔者就PPP担保制度存在的法律问题展开具体的分析。PPP担保制度存在的法律问题主要是指政府担保存在的问题和就项目资产设立担保物权存在的问题。关于政府的担保,笔者主要从政府担保的合法性、风险配置原则和地方融资平台发展的启示三个方面展开分析。同时结合域外经验提出了进一步完善的意见。就利用项目公司的资产设立担保物权,笔者认为主要存在三个问题:一是项目资产的产权界定不明晰而引起的,而这直接关系到项目投资者以及项目公司对项目资产的支配权,并进而影响其就项目资产设立的担保物权的合法性;二是我国物权法关于浮动抵押的规定尚不能满足PPP项目融资中最常运用的浮动抵押的需求;三是PPP模式中运用的一些权利质押的效力存疑的问题。同时结合相关域外经验提出了进一步完善的建议。第五章笔者就PPP再融资和退出机制存在的法律问题展开具体的分析。再融资问题的关键是如何对其进行合理的限制,使其既不损害私营部门的投资积极性,又能保证公共部门承担合理的风险,保护公共利益。而设置一个合适的股权转让机制,既允许社会资本在合理的限度内能够实现投资退出和收回投资收益,又能避免股权的不当转让导致主体不适格等影响PPP的成功实施,这些是退出机制需要着重考虑和解决的问题。最后笔者基于以上对再融资和退出机制存在的问题的分析并结合域外的经验提出了进一步完善的意见。