1949 年英国的丹宁勋爵在他的一次讲演中说到:“今天的权力结构与 19 世纪大不一样了。在过去,政府只关心治安、国防和外交事务,把工业留给了实业家和商人,把福利事业留给了慈善机构。它不为任何事情或任何个人制定计划……在本世纪,政府已经关心了生活的各个方面。我们有计划国家和福利国家之称。政府各部在很多方面拥有广泛的权力。他们设立裁判所和调查委员会,行使不受约束的自由裁量权。当代的信条是社会主义或集体主义。然而,无论什么样的信条占统治地位,对于普通人来说总是存在危险。其原因在于这样一个事实,即所有的权力都是可以被滥用和误用的。”“我们对于政府行使权力的行政程序是完善的,但是对于政府承担责任的司法程序却是不完善的,因此很难防止滥用和误用权力,现在的天平是歪向行使权力的一边。这是很不公正的。”①这段话生动反映了 20 世纪以来行政自由裁量权不可遏制的扩张趋势以及由此滋生的滥用行政裁量权的后果。既然行政裁量权的存在和扩大是历史的必然,借助司法审查实现对行政自由裁量权的监督控制就十分必要。然而,法官在对行政自由裁量行为进行司法审查时,如何认定行政自由裁量行为是否超越“自由”限度呢?由于法律本身对行政自由裁量行为界定的“模糊性”,法院在进行司法审查时,不得不进行主观判断和选择,也就是在司法审查过程中进行自由裁量。这样一来,一个逻辑上的悖论似乎产生了,即当我们努力寻求对一种自由裁量权的控制的同时,又制造了另一种自由裁量权。而这种新的自由裁量权,也同样存在被滥用或误用的危险。本文所要探讨的也正是这样一个问题:如何在行政自由裁量权与司法审查之间界定一个合理空间,既能避免司法对行政的过分干预,让行政自由裁量的积极性、创造性得以发挥,又能实现司法审查对行政自由裁量的有效监督。