重大行政决策的合法性危机日益引起重视,合法性危机主要表现在决策缺乏形式合法性,决策过程神秘、封闭,缺乏公开、参与,决策结果缺乏理性、决策结果不能真正地代表公众利益,重大行政决策合法性缺失严重影响法治政府的建设、社会秩序的稳定、健康公民社会的形成。重大行政决策的法律规制在于通过实体性及程序性的规制提升决策的合法性,进而提升实质意义上的正当性,减少决策过程中裁量权行使的恣意,同时,保障决策形塑未来公共秩序的积极功能。与实践中对重大行政决策的广泛关注不同,行政法学对重大行政决策的研究相对不足,对重大行政决策与传统行政行为的理论关系及其法律性质缺乏了解。以行政学科对行政决策的界定为基础,结合规范和实践层面上对重大行政决策的描述来分析,可以认为,重大行政决策呈现了“动态过程”和“外在结果”的结构,本质上表现为利益衡量的政治化过程。重大行政决策法律性质模糊不清,通过对《湖南省行政程序规定》实施后的决策事项的具体考察,重大行政决策并不能直接等同于传统行政法学上的行政行为。传统行政行为理论也并不足以对实践中多样性的重大行政决策进行理论解释。为了更好的认识重大行政决策的法律性质,需要将传统行政行为理论的“抽象和具体行政行为两分法”、“行政过程论”、“行政法律关系论”三个方法论结合起来,从综合的视角丰富对重大行政决策法律性质的认识。将研究对象聚焦在重大措施类决策上,对实践中典型的重大措施类决策事例的具体描述和分析揭示了存在的问题,诸如过程性信息公开的缺失、决策程序的封闭、决策形式合法性缺失、决策方案理性不足、决策监督和责任机制的缺失等等。之所以产生上述问题,原因在于决策机关特殊的利益、盲目的管制自信、政治思维主导决策过程、决策裁量缺乏实体控制标准、体制上的监督障碍等等。为此,重大行政决策法律规制的目标则在于解决以上问题,实现合法化,提升重大行政决策的正当性。而正当性则包含了若干不可或缺的价值品质。首先,要实现最低限度上决策的形式主义法治;其次,通过议程设置的法律规制将重大行政决策的权力事项限定在合理的范围,在此基础上,保障决策机关尽可能选择实现决策目标的最好方案,实现重大行政决策的积极功能。归根结底,重大行政决策的法律规制旨在实现决策的正当化,正当化则最终可以归结为可接受性,即社会公众对决策过程和结果衷心的认可和接收,可接受性也不仅仅限于社会公众,还包括行政系统内部的可接受性。重大行政决策法律规制的难点在于对裁量权的规制,重大行政决策“手段目的”式法规范构造与传统“要件效果”式法规范构造的不同决定了重大行政决策所包含的裁量性质不同于传统行政裁量的性质,且决策裁量权具有同传统行政裁量不同的规制思路。裁量权行使正义与否与决策理性程度的高低紧密相关,重大行政决策过程中民主正当性的缺失、裁量目标的模糊、系统性偏见以及传统裁量基准的不适用性均说明了重大行政决策裁量接受规制的必要性。对于重大行政决策的裁量权规制总体上可从程序性规制和实体性规制两个层面展开,程序性裁量规制从重大行政决策议程设置的角度进行,实体性裁量规制则从重大行政决策目标设置以及决策方案选择两个方面来进行。重大行政决策的议程设置、目标设定、决策手段选择三个环节恰恰也构成了决策的核心内容,通过对过程中裁量的规制可以达到控制决策结果的目的。在实体性裁量的规制中,行政法上的比例原则作为规制基准可以发挥重要的作用,从司法审查视角运用比例原则来审视重大行政决策方案选择中的裁量问题,对于发现什么是科学、理性以及正当的重大行政决策具有重要的理论价值。除了从实体上对裁量权的控制外,重大行政决策的法律规制还体现在对于决策的过程性规制上,为了实现决策的正当化,决策往往要经由专家咨询、民主参与、合法性审查的步骤,规范文本中的这些步骤旨在实现依法决策、科学决策和民主决策,这三者的结合体现了重大行政决策复合型的正当化逻辑。同规范文本中体现的逻辑不同,规制实践中正当化逻辑的实现却有多种因素掣肘,诸如行政体制改革的滞后、行政理性的严重不足、专家功能发挥的障碍、公众参与缺乏有效性、结果导向的决策对正当程序的排斥、规制程序设计缺乏针对性等。为此,需从行政体制改革、公众参与的内外环境等多个面向入手提升重大行政决策的正当性。合法性最终可归结为政治意义上的正当性,重大行政决策的合法化还应关注到合法性本身的多层次性,对合法性有关法律、原则、价值多层次内容的分析有助于加深对重大行政决策正当性命题的理解。除多层次的合法性内涵外,重大行政决策的正当性还包括决策方案的“最佳性”,对最佳性的追求意味着行政法学的关注面除了在司法面向上关注行政活动的合法性外,还在实体政策面向上关注行政活动的合理性。所谓最佳性是相对意义上经由广泛共识产生的,具有广泛可接受性的方案。行政法学对决策最佳性的关注将促进政府设计最佳的治理结构来应对公共领域的治理难题,如行政任务、政策目标与组织形态的匹配,政策工具的选择与政策目标的匹配等等,行政法学将在促进积极行政的角度发挥作用。重大行政决策的合法化还依赖于有力的监督,当前宪法和法律框架下的监督体制并不是专门针对重大行政决策进行的设计,在实际的监督功能发挥上也并不理想。同一般的行政活动不同,对重大行政决策的监督还存在特殊性,除促成合法性外,能否促成决策的正当性也是应该考虑的因素。立足于现有的监督体制,应从人大监督和法院监督两个角度进行监督完善。有必要将决策前向人大报告的提法落实和制度化,提升人大监督的效力。也应探讨法院从合法性、合理性以及信息公开诉讼的角度对重大行政决策的监督。当前关于重大行政决策的规制设计虽体现了复合的正当化逻辑结构,但是目前的设计总体上并未区分不同的重大行政决策类型,尚未针对不同的决策事项进行特别的设计,未能顾及到不同决类型重大行政决策法律规制的特点。为使得重大行政决策的法律规制更具针对性,需要对重大行政决策做类型化的观察,勾勒出重大行政决策的谱系,发现谱系中不同决策所展现出的特别规律,用多样化的规制思路来应对现实中复杂的重大行政决策实践。遵循从具体到一般的归纳逻辑,结合具体行政部门的决策实务,不断总结特色性的重大行政决策规制经验,并对之进行提炼、升华,从而寻求重大行政决策有效规制的成功路径。